Gestaltungsspielräume des Gesetzgebers bei der Festlegung von Lärmschutzzielen

Dieser Artikel erschien in der Zeitschrift: "UPR- Umwelt- und Planungsrecht" 2015

Die umweltpolitische Diskussion wird heute von dem Thema Klimaschutz dominiert. Gleichwohl bleibt der Lärmschutz nicht nur bei der Planung von Infrastrukturvorhaben, sondern auch im Hinblick auf bestehende Verkehrsanlagen ein zentrales Problem, weil insbesondere der Verkehrslärm die Menschen unmittelbar in ihrer privaten Lebenswelt betrifft. Immerhin 54% der im Auftrag des Umweltbundesamts Befragten fühlen sich vom Straßenverkehrslärm belästigt, 33% vom Eisenbahnlärm und 20% vom Fluglärm. Die mediale Präsenz des Fluglärmthemas vermittelt allerdings einen anderen Eindruck.
Der Schutz vor Lärm ist in der Verkehrswegeplanung ein maßgebliches Abwägungs- und Entscheidungskriterium. Während für den Bau von Straßen und Eisenbahntrassen schon seit 1990 mit der Verkehrslärmschutzverordnung – 16. BImSchV – ein detailliertes gesetzliches Regelwerk mit verbindlichen Immissionsgrenzwerten besteht, waren luftverkehrsrechtliche planungsentscheidungen durch individuelle Festlegungen der fachplanerischen Zumutbarkeitsschwelle für Fluglärm geprägt. Umfängliche Gutachten der Lärmwirkungsforschung wurden in den Verwaltungsverfahren und den nachfolgenden Rechtsstreitigkeiten eingeholt, wobei die Gutachter in ihren Meinungsstreitigkeiten denen von Juristen um nichts nachstanden. Mit der Novellierung des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm im Jahre 2007 und der Einführung gesetzlich festgelegter Zumutbarkeitsschwellen für Fluglärm wurden die Planungsentscheidungen zwar von diesen Auseinandersetzungen entlastet. Die Planfeststellungsbehörde ist jedenfalls bei der Bestimmung der fachplanerischen Zumutbarkeitsschwelle nicht mehr gehalten, Erkenntnisse der Lärmwirkungsforschung zu Rate zu ziehen ⁽¹⁾. Damit geriet doch verstärkt das Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm selbst in den Fokus juristischer Auseinandersetzungen. So werden Planungsentscheidungen mit dem Hinweis auf unzureichenden Lärmschutz ebenso angegriffen wie das Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm selbst. Seit dem Jahr 2008 ergingen sechs ausführlich begründete veröffentlichte Kammerentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts ⁽²⁾, die sich mit Verfassungsfragen des Fluglärmschutzes befassten. Weitere Verfassungsbeschwerden sind anhängig. Auch im Bundestag wird bereits die These vertreten, die erst im Jahr 2007 im Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm festgelegten Auslösewerte für die Einrichtung von Lärmschutzbereichen seien deutlich zu hoch und entsprächen nicht dem aktuellen Stand der Lärmwirkungsforschung ⁽³⁾.

Im Folgenden soll der Frage nachgegangen werden, inwieweit diese Angriffe gegen die gesetzlichen Lärmschutzregelungen berechtigt sind und welche Spielräume dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung von Lärmschutzregelungen eingeräumt sind.

Der Schutz vor Lärm als schädliche Umwelteinwirkung ist in der nationalen Rechtsordnung nicht medienunabhängig ausgestaltet, sondern nur für bestimmte Lärmarten in Fachgesetzen geregelt, wie z.B. für den Fluglärm im Luftverkehrsgesetz und im Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm, für Verkehrslärm von Straßen, Eisen- und Straßenbahnen im Bundes-Immissionsschutzgesetz und der Verkehrslärmschutzverordnung sowie für Gewerbelärm im Bundes-Immissionsschutzgesetz und der TA Lärm. Weitere Regelwerke bestehen für Baustellenlärm, Geräte- und Maschinenlärm sowie für Sportstättenlärm. Eine Gesamtlärmbetrachtung findet damit grundsätzlich nicht statt⁽⁴⁾. Das hat die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte bisher als zulässig angesehen, jedenfalls soweit der Lärm in seiner Summe nicht die Schwelle zur Gesundheitsgefährdung
überschreitet⁽⁵⁾.

I. Fluglärm

Das Luftverkehrsgesetz enthält in diversen Vorschriften Regelungen zu Einzelaspekten der  fluglärmbewältigung, legt selbst aber keine Schutzziele und auch keine Auslöseschwellen für passiven Lärmschutz fest. Das bleibt dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm und dessen untergesetzlichem Regelwerk überlassen. Inwieweit das Trennungsgebot des § 50 BImSchG auch für die Flugplatzplanung gilt, ist streitig⁽⁶⁾; wegen der Ausschlussvorschrift des
§ 2 Abs. 2 S. 1 BImSchG ist es im Hinblick auf den Immissionsschutz wohl allenfalls entsprechend anwendbar⁽⁷⁾.

1. Luftverkehrsgesetz

Das Luftverkehrsgesetz enthält diverse, vorwiegend dem aktiven Schallschutz zuzurechnende Vorschriften:

• Voraussetzung für die Zulassung eines Luftfahrzeugs zum Verkehr ist eine technische Ausrüstung, mit der das durch den Betrieb entstehende Geräusch nach dem jeweiligen Stand der Technik auf das unvermeidbare Maß beschränkt bleibt, § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 4 LuftVG.
• Bei der Genehmigung von Flugplätzen ist zu prüfen, ob der Schutz vor Fluglärm angemessen berücksichtigt ist, § 6 Abs. 2 S. 1 LuftVG.
• Bei der Planfeststellung von Flugplätzen sind zum Schutz der Allgemeinheit und der Nachbarschaft vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Fluglärm die jeweils anwendbaren Werte des § 2 Abs. 2 des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm zu beachten, § 8 Abs. 1 S. 3 LuftVG.
• Nach § 29 b Abs. 1 LuftVG haben Flugplatzunternehmer, Luftfahrzeughalter und Luftfahrzeugführer beim Betrieb von Luftfahrzeugen in der Luft und am Boden vermeidbare Geräusche zu verhindern und die Ausbreitung unvermeidbarer Geräusche auf ein Mindestmaß zu beschränken; auf die Nachtruhe der Bevölkerung ist in besonderem Maße Rücksicht zu nehmen.
• § 32 LuftVG enthält eine Ermächtigung des Bundesministeriums für Verkehr zum Erlass von Rechtsverordnungen zum Schutz der Bevölkerung vor Fluglärm, insbesondere durch Maßnahmen der Geräuschminderung am Luftfahrzeug, beim Betrieb von Luftfahrzeugen am Boden, beim Starten und Landen und beim Überfliegen besiedelter Gebiete einschließlich der Anlagen zur Messung des Fluglärms und zur Auswertung der Messergebnisse,
  § 32 Abs. 1 Nr. 15 LuftVG.
• Nach § 32 b LuftVG wird zur Beratung der Genehmigungsbehörde sowie des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung und der Flugsicherungsorganisation über Maßnahmen zum Schutz gegen Fluglärm für jeden Verkehrsflughafen eine Kommission gebildet, die auch die Befugnis hat, die Genehmigungsbehörde, dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung sowie der Flugsicherungsorganisation Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung gegen Fluglärm vorzuschlagen. 
• § 19a LuftVG sieht für bestimmte Verkehrsflugplätze die Einrichtung und den Betrieb von Fluglärmmessstellen vor.

2. Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm

Verbindliche Auslöseschwellen für passive Lärmschutzmaßnahmen enthält das Fluglärmschutzgesetz aus dem Jahre 1971. Dieses war als reines Entschädigungs- und Baubeschränkungsgesetz konzipiert, hatte also keinen Bezug zur Zulassung der Anlage oder Erweiterung von Flugplätzen oder von Flugbetrieb. Es war damit auch das erste Gesetz zur „Lärmsanierung“ von bestehenden Verkehrsanlagen. Die Auslöseschwelle für  Entschädigungsansprüche in der Schutzzone 1 mit einem Dauerschallpegel von 75 dB(A), der nicht zwischen Tages- und Nachtwerten unterschied, bewegte sich oberhalb dessen, was heute allgemein als verfassungsrechtliche Zumutbarkeitsschwelle bzw. Gesundheitsgefährdungsschwelle anerkannt wird. Obwohl sich in luftrechtlichen Genehmigungs- und Planfeststellungsverfahren die in Lärmschutzauflagen verfügten fachplanerischen Zumutbarkeitsschwellen wesentlich niedriger einpendelten, dauerte es bis zum Jahr 2007, bis die Auslöseschwelle im Gesetz deutlich abgesenkt wurde. Mit der grundlegenden Novellierung des Jahres 2007 sollte sowohl der Schutz der Anwohner in der Umgebung größerer ziviler und militärischer Flugplätze vor Fluglärm deutlich verbessert als auch ein tragfähiger Interessenausgleich zwischen den Belangen der Luftfahrt und den berechtigten Lärmschutzinteressen der betroffenen Menschen ermöglicht werden⁽⁸⁾. Die Gesetzesnovelle enthält nicht nur abgesenkte Auslöseschwellen für Ansprüche auf Erstattung der Kosten für baulichen Schallschutz und Entschädigungsansprüche für die Einschränkung der Nutzung von Außenwohnbereichen, sondern setzt erstmals auch Werte für eigenständige Nachtschutzzonen fest.

Eine neue Qualität erhält das Gesetz insbesondere durch eine Ergänzung von § 8 Abs. 1 des Luftverkehrsgesetzes, wonach im Rahmen der Planfeststellung die jeweils anwendbaren Werte des § 2 Abs. 2 FluglärmSchG nicht – wie es noch der Regierungsentwurf vorsah – im Rahmen der Abwägung zugrunde zu legen, sondern nunmehr schlicht zu „beachten“, also bindend sind⁽⁹⁾. Das gilt, soweit der Regelungsanspruch des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm reicht. Dieser umfasst den Schutz gegen Fluglärm nicht nur für Wohnungen, sondern auch für Krankenhäuser, Altenheime, Schulen, Kindergärten und ähnliche in gleichem Maße schutzbedürftige Einrichtungen, vgl. § 5 Abs. 1 S. 1 FluglärmSchG. Entsprechendes gilt nach § 8 Abs. 1 S. 4 LuftVG für Genehmigungen nach § 6 LuftVG. Diese abschließende Wirkung kommt auch in § 13 FluglärmSchG zum Ausdruck, so dass das FluglärmSchG als lex specialis die Anwendbarkeit von § 9 Abs. 2 LuftVG als Grundlage für weitergehenden passiven Schallschutz ausschließt⁽¹⁰⁾. Damit ist die fachplanerische Zumutbarkeitsschwelle gesetzlich festgelegt, was einen erheblichen Entlastungseffekt für die Fachplanungsverfahren hat, die nun nicht mehr unter Auswertung diverser lärmmedizinischer und lärmpsychologischer Gutachten jeweils eigenständig Zumutbarkeitsgrenzen festlegen müssen⁽¹¹⁾. Anderes gilt nach der Rechtsprechung nur für atypische Fälle, die von der Zielsetzung des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm nicht abgedeckt sind. Dazu zählen etwa gewerbliche Anlagen⁽¹²⁾.

Diese Regelungstechnik hat allerdings auch zur Folge, dass sie eine Ausschlusswirkung entfaltet für Lärmauswirkungen, die außerhalb der Lärmschutzbereiche unterhalb der fachplanerischen Zumutbarkeitsschwelle eintreten und nun nicht mehr mit passivem Schallschutz bedacht werden können. Damit kommt der Festlegung der Auslöseschwellen im Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm eine wesentlich höhere Bedeutung zu als dies nach der Altfassung, die noch keine Anknüpfungspunkte an die Fachplanung hatte, der Fall war.

Während das FluglärmSchG die Auslöseschwelle für passive Schallschutzmaßnahmen definiert, werden die konkreten Lärmschutzziele innerhalb der Lärmschutzbereiche durch das untergesetzliche Regelwerk festgelegt⁽¹³⁾. So definieren die §§ 3f. der zweiten FlugLSV14 Schallschutzanforderungen bei der Errichtung baulicher Anlagen durch Festlegung von bewerteten Bauschalldämmmaßen nach Maßgabe der DIN 4109 für Aufenthaltsräume, gestaffelt nach Lage der Gebäude in der Tagschutzzone oder in der Nachtschutzzone. Die Auslöseschwellen für Entschädigungsansprüche für Beeinträchtigungen des Außenwohnbereichs sind in
§ 9 Abs. 5 FluglärmSchG verbindlich abschließend festgelegt, die Entschädigungspauschalen in der dritten FlugLSV⁽¹⁵⁾.

II. Verkehrslärm ⁽¹⁶⁾

Der Entwurf eines Gesetzes zum Schutz gegen Verkehrslärm an Straßen und Schienenwegen aus dem Jahre 1978 ⁽¹⁷⁾, der Lärmgrenzwerte für den Bau und die wesentliche Änderung von Straßen sowie schärfere Grenzwerte für die Lärmsanierung an bestehenden Straßen vorsah, scheiterte im Bundesrat in Anbetracht der zu erwartenden Kosten⁽¹⁸⁾. Eine gesetzliche Verpflichtung zur Sanierung von Altstraßen gibt es bis heute nicht. Der Bund stellt allerdings Haushaltsmittel für Lärmsanierungen bereit⁽¹⁹⁾. 

Regelungen zum Lärmschutz bei dem Bau und der wesentlichen Änderung öffentlicher Straßen, Eisen- und Straßenbahnen finden sich im Bundes- Immissionsschutzgesetz sowie in der auf der Ermächtigungsgrundlage von § 43 Abs. 1 BImSchG erlassenen Verkehrslärmschutzverordnung
(16. BImSchV) und der Verkehrswege-Schallschutzmaßnahmenverordnung (24. BImSchV).

1. Bundes-Immissionsschutzgesetz, §§ 41 ff.
Das Bundes-Immissionsschutzgesetz regelt den Lärmschutz für die Neuanlage oder wesentliche Änderung von Straßen und Schienenwege dreistufig:

• Zunächst ist nach dem Trennungsprinzip des § 50 BImSchG bereits bei der Planung der Verkehrswege durch entsprechende Trassierung dafür zu sorgen, dass schädliche Umwelteinwirkungen für Wohngebiete und sonstige schutzbedürftige Gebiete soweit wie möglich vermieden werden, § 50 Satz 1 BImSchG.
• Soweit das nicht ausreicht, sind nach § 41 BImSchG an dem Verkehrsweg die notwendigen Schutzmaßnahmen zu treffen, „aktiver Lärmschutz“. 
• Werden gleichwohl unzumutbare Lärmwirkungen hervorgerufen, sind Kosten für passive Schallschutzmaßnahmen zu erstatten, § 42 BImSchG.

Konkrete Grenzen zur Bestimmung der Unzumutbarkeitsschwelle und Innenraum-Schutzziele bestimmt das BImSchG selbst nicht. Allerdings wurde kürzlich der von den Bahnlärmbetroffenen bekämpfte sogenannte „Schienenbonus“ durch eine Änderung von § 43 Abs. 1 S. 2 BImSchG20 abgeschafft.

2. Verkehrslärmschutzverordnung – 16. BImSchV –
Allerdings enthält § 43 BImSchG eine Verordnungsermächtigung zur Festlegung von Grenzwerten zum Schutz der Nachbarschaft, zur Bestimmung technischer Anforderungen an den Bau von Straßen, Eisenbahnen und Straßenbahnen zur Vermeidung schädlicher Umwelteinwirkungen sowie zur Bestimmung notwendiger Schallschutzmaßnahmen an baulichen Anlagen. Das Bundesverfassungsgericht sieht in dieser Ermächtigung nicht nur eine Berechtigung zur Festlegung von Grenzwerten, sondern einen gesetzlichen Regelungsauftrag ⁽²¹⁾.

Von dieser Verordnungsermächtigung machte der Gesetzgeber im Jahre 1990 Gebrauch. In § 2 der 16. BImSchV werden Immissionsgrenzwerte zum Schutze der Nachbarschaft bestimmt, die für den Bau und die wesentliche Änderung von Verkehrswegen gelten und zum Schutz der Nachbarschaft vor schädlichen Umwelteinwirkungen
durch Geräusche nicht überschritten werden dürfen⁽²²⁾. Ihre Höhe ist abhängig von der Art des jeweiligen  Baugebiets nach den Kriterien der §§ 2 - 9 BauNVO. Diese Werte sind im Sinne einer gleichmäßigen Rechtsanwendung verbindlich⁽²³⁾. 

Durch die am 1.1.2015 in Kraft getretene Änderung der 16. BImSchV⁽²⁴⁾ wurde der sog. „Schienenbonus“ für Eisenbahnen und Straßenbahnen abgeschafft und die Anlage 2 zur Berechnung des Beurteilungspegels für Schienenwege (Schall 03) neu gefasst.

3. Verkehrswege-Schallschutzmaßnahmenverordnung, 24. BImSchV
Art und Umfang der zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Verkehrsgeräusche notwendigen Schallschutzmaßnahmen für schutzbedürftige Räume in baulichen Anlagen, deren Kosten nach § 42 BImSchG zu erstatten sind, wird in der Verkehrswege-Schallschutzmaßnahmenverordnung (24. BImSchV) geregelt, die
seit 1997 in Kraft ist⁽²⁵⁾. Darin wird ein Schutzniveau von 30 dB(A) in Schlafräumen und 40 dB(A) in Wohnräumen angestrebt⁽²⁶⁾.

III.Gewerbelärm

Auch für die Behandlung von Gewerbelärm sieht das Immissionsschutzrecht mit der auf
§ 48 BImSchG gestützten seit 1968 bestehenden TA Lärm⁽²⁷⁾ verbindliche Immissionsrichtwerte vor, die als normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift in bestimmten Grenzen rechtliche Außenwirkung entfaltet⁽²⁸⁾. Darauf soll hier nicht näher eingegangen werden.

Vorgaben für den Gesetzgeber zur Ausgestaltung des Lärmschutzes können im Wesentlichen den Grundrechten entnommen werden, wobei allerdings auch kollidierende Grundrechte Dritter und entgegenstehende  öffentliche Interessen zu betrachten sind. Maßgeblich ist dabei die staatliche Verpflichtung, die körperliche Unversehrtheit der Lärmbetroffenen zu schützen; entsprechendes gilt aber auch für den Schutz des Grundeigentums.

I. Schutz der körperlichen Unversehrtheit, Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG

Verfassungsrechtliche Vorgaben für den Schutz der Bürger vor Lärm werden insbesondere 
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz entnommen. Danach hat jeder das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Soweit also Lärm die Gesundheit der Menschen angreift oder gefährdet, kann der Schutz der Grundrechte auch Vorgaben für den Gesetzgeber bei der Formulierung von Lärmschutzzielen erforderlich machen. 

Hier ist zunächst ein Blick auf die Funktionen der Grundrechte zu werfen: Vorrangig dienen die Grundrechte als Abwehrrechte gegen staatliche Eingriffe⁽²⁹⁾. Diese Schutzdimension der Grundrechte erfasst zunächst nur unmittelbar staatlich verursachten Lärm, wie er etwa durch den Betrieb von Militärflugzeugen oder polizeilichen einsatzfahrzeugen verursacht wird. Der größte Teil des Straßenlärms, aber auch des Fluglärms wird durch privat betriebene Kraftfahrzeuge und Luftfahrzeuge verursacht. Die abwehrrechtliche Funktion der Grundrechte greift insoweit nicht⁽³⁰⁾. Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht gerade vor dem Hintergrund des Gesundheitsschutzes aus der objektiv-rechtlichen Funktion der Grundrechte als Wertordnungen Schutzpflichten⁽³¹⁾ des Staates konstatiert, die Grundrechtsberechtigten vor Verletzungen und Gefährdungen von Grundrechten zu schützen, die nicht vom Staat ausgehen. 

Das Bundesverfassungsgericht hat sich dabei schon früh mit dem Schutz vor Fluglärm befasst und die Verpflichtung des Gesetzgebers, Regelungen zur Bekämpfung des Fluglärms zu entwickeln und ggf. nachzubessern, genauer konturiert⁽³²⁾. In diesem Verfahren machten zwei Anlieger des Flughafens Düsseldorf mit einer Verfassungsbeschwerde geltend, die staatlichen Organe hätten es in verfassungswidriger Weise unterlassen, wirksame Maßnahmen zum Schutz gegen den diesem Flughafen zuzurechnenden Lärm zu treffen. Obwohl im Jahre 1974 für den Verkehrsflughafen Düsseldorf ein Lärmschutzbereich nach Maßgabe des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm des Jahres 1971 erlassen worden war, machten die Kläger geltend, dass dieser Schutz nicht ausreiche; jedenfalls hätte sich infolge einer Veränderung der Verhältnisse durch starke Zunahme der Zahl der Flugbewegungen und Übergang  zu lautstarken Düsenflugzeugen die Fluglärmbelastung so geändert, dass die geltenden Regelungen verfassungswidrig geworden seien; mit anderen Worten: Die Kläger machten Nachbesserungsansprüche geltend. Das Gericht stellte zunächst fest, dass aus dem objektiv-rechtlichen Gehalt des durch Art. 2 Abs. 2 GG geschützten Rechts auf körperliche Unversehrtheit die Pflicht staatlicher Organe folge, sich schützend und fördernd vor diese Rechtsgüter zu stellen und die Bürger insbesondere vor rechtswidrigen Eingriffen von Seiten anderer zu bewahren⁽³³⁾. Es ließ dabei offen, ob dieser Begriff der körperlichen Unversehrtheit mit dem  Gesundheitsbegriff gleichzusetzen sei, der nach der Definition der WHO nicht nur somatische, sondern auch psychische und das soziale Wohlbefinden beeinträchtigende Auswirkungen erfasse, oder nur vor körperlichen Verletzungen schützen solle. Jedenfalls erfasse der Grundrechtsschutz zumindest solche nichtkörperlichen Einwirkungen, die ihrer Wirkung nach körperlichen Eingriffen gleichzusetzen seien. Das sei zumindest bei Schlafstörungen schwerlich zu bestreiten⁽³⁴⁾. Das Gericht stellt ferner fest, dass der  Fluglärm zwar keine Verletzung der körperlichen Unversehrtheit im engeren Sinne nach sich ziehe, jedoch eine nicht unerhebliche Gefährdung dieses durch Art. 2 Abs. 2 GG geschützten Rechtsguts zu befürchten sei. Deshalb erfordere die grundrechtliche Schutzpflicht die Ergreifung von Maßnahmen zum Schutz vor gesundheitsgefährdenden Auswirkungen des Fluglärms⁽³⁵⁾. Davon sei auch eine auf grundrechtsgefährdungen bezogene Risikovorsorge umfasst⁽³⁶⁾. Es bleibt allerdings darauf hinzuweisen, dass es verfassungsrechtlich um Gesundheitsschutz und nicht um den Schutz vor erheblichen Belästigungen geht, durch die das Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit nicht berührt wird.

Das Bundesverfassungsgericht setzt in seiner ersten Fluglärmentscheidung die Begriffe Gefährdung und Risikovorsorge gleich, während das Bundesverwaltungsgericht das Risiko als Vorstufe der Gefahr als aliud ansieht. Letzteres hat in seiner Flugroutenentscheidung vom 26.6.2014 im Hinblick auf den Forschungsreaktor BER II entschieden, dass Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG nicht verlange, Behörden zur Risikovorsorge zu verpflichten⁽³⁷⁾. In der Literatur wird die Auffassung vertreten, auch die Risikovorsorge werde von der Schutzpflicht umfasst, allerdings nur fakultativ, nicht obligatorisch⁽³⁸⁾. Andere sprechen von einer verfassungsgebotenen Gefahrenvorsorge⁽³⁹⁾. Festzuhalten bleibt jedenfalls, dass es bei dem hier zu diskutierenden Schallschutz im Fachplanungsrecht regelmäßig nicht um die Vermeidung konkreter Gesundheitsgefahren geht, sondern um Vorsorgemaßnahmen, die eine typisierende Betrachtungsweise zulassen⁽⁴⁰⁾, was allerdings nicht ausschließt, dass ggf. auf typische Risikogruppen besonders Rücksicht zu nehmen ist. Das Schutzniveau ist gegenüber dem abwehrrechtlichen Standard zurückgenommen⁽⁴¹⁾. 

Da der Gesetzgeber mit dem Luftverkehrsgesetz und dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm 1971 grundsätzlich seiner Schutzpflicht nachgekommen ist, stellte sich für das Bundesverfassungsgericht insbesondere die Frage, ob sich eine Nachbesserungspflicht ergebe – etwa aufgrund der seit Anfang der 60er Jahre sprunghaft angestiegenen Flugbewegungszahlen –, was vor allem dann in Betracht komme, wenn der Staat durch die Schaffung von Genehmigungsvoraussetzungen und durch die Erteilung von Genehmigungen eine eigene Mitverantwortung für etwaige  Grundrechtsbeeinträchtigungen übernommen habe⁽⁴²⁾. Allerdings nimmt das Gericht einen Verfassungsverstoß erst dann an, wenn evident ist, dass eine ursprünglich rechtmäßige Regelung wegen zwischenzeitlicher Änderung der Verhältnisse verfassungsrechtlich untragbar geworden ist, und wenn der Gesetzgeber gleichwohl weiterhin untätig geblieben ist oder offensichtlich fehlsame Nachbesserungsmaßnahmen getroffen hat⁽⁴³⁾. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber selbst entscheiden muss, was dem Menschen unter Abwägung widerstreitender Interessen an Schädigungen und Gefährdungen zugemutet werden darf⁽⁴⁴⁾. Diese Rechtsprechung hat das Bundesverfassungsgericht fortentwickelt.

Im Jahre 1988 beschäftigte sich das Bundesverfassungsgericht mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Verkehrslärmschutz für Straßen, die durch einen Bebauungsplan geplant wurden. Es bejahte auch hier grundsätzlich eine Pflicht des Staates, abgeleitet aus dem Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit, Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, seine Bürger vor unzumutbarem Verkehrslärm zu schützen. Es bestätigte allerdings den weiten Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsbereich, der dem Gesetzgeber auch Raum lässt, etwa konkurrierende öffentliche und private Interessen zu berücksichtigen⁽⁴⁵⁾. Ein Aspekt dabei ist auch die Tatsache, dass die Verursachung von Verkehrslärm auf sozialadäquates Verhalten Dritter zurückzuführen ist. Bei der Beantwortung der Frage, was den Anwohnern nach der in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG zum Ausdruck kommenden Wertentscheidung zugemutet werden darf, sei auch zu berücksichtigen, dass für die Innenwohnbereiche durch vom  Vorhabenträger finanzierte passive Lärmschutzmaßnahmen die Lärmbelastung wesentlich gemindert wird⁽⁴⁶⁾.
Seitdem entspricht es der ständigen Rechtsprechung⁽⁴⁷⁾ sowohl des Bundesverfassungs- als auch des Bundesverwaltungsgerichts, dass dem Staat und seinen Organen bei der Erfüllung derartiger Schutzpflichten ein weiter Einschätzungs-, Wertungsund Gestaltungsbereich zukommt. Wie sie diese Schutzpflichten erfüllen, ist von ihnen in eigener Verantwortung zu entscheiden. Nur wenn die getroffenen Regelungen offensichtlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, das gebotene Schutzziel zu erreichen, kann das Bundesverfassungsgericht eine Schutzpflichtverletzung feststellen. Das Bundesverfassungsgericht beschränkt sich damit im Wesentlichen auf eine „Evidenzkontrolle“⁽⁴⁸⁾. Die sich aus dem objektiven Gehalt der Grundrechte ergebenden staatlichen Schutzpflichten sind hinsichtlich ihrer Ausgestaltung unbestimmt.
Die Antwort auf die Frage, wie der Lärmschutz erreicht wird, ergibt sich nicht aus der Verfassung. Vielmehr ist es Aufgabe des Gesetzgebers, in eigener Verantwortung zu entscheiden⁽⁴⁹⁾, ob er z.B. aktive oder passive Lärmschutzmaßnahmen vorsieht, oder ggf. als Surrogat Entschädigungszahlungen anordnet. 

Mit dem Schutz vor Fluglärm hat sich das Bundesverfassungsgericht seit dem Jahre 2008 in insgesamt sechs Kammerbeschlüssen befasst und dabei die Evidenzkontrolle mit dem Untermaßverbot kombiniert, das gebietet, dass der Gesetzgeber Vorkehrungen trifft, „die für einen angemessenen und wirksamen Schutz ausreichend sind und zudem auf sorgfältigen Tatsachenermittlungen und vertretbaren Einschätzungen beruhen“⁽⁵⁰⁾. Dabei definiert das Bundesverfassungsgericht es als Aufgabe des Normgebers, den Erkenntnisfortschritt der Wissenschaft zu beobachten und zu bewerten, um ggf. weitergehende Schutzmaßnahmen treffen zu können⁽⁵¹⁾.

II. Schutz des Eigentums

Auch die Beeinträchtigung des Eigentumsgrundrechts, Art. 14 Abs. 1 GG, kann Schutzpflichten auslösen⁽⁵²⁾. Dabei verlangt die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG vorrangig Vorkehrungen zur Vermeidung  unverhältnismäßiger Beeinträchtigungen des Eigentums. Nur soweit das untunlich ist, können finanzielle Ausgleichsregelungen zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit und zum Ausgleich gleichheitswidriger Sonderopfer ausreichenden Grundrechtsschutz wahren⁽⁵³⁾.

III.Entgegenstehende Rechte Dritter

Die aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG hergeleitete staatliche Schutzpflicht zugunsten der Fluglärmbetroffenen gilt allerdings nicht absolut⁽⁵⁴⁾. Entgegenstehende – ebenfalls grundrechtlich geschützte – Interessen etwa von Fluggesellschaften, Passagieren oder Flugplatzbetreibern – können eine Beschränkung von Lärmschutzinteressen rechtfertigen. So stellen etwa Nachtflugbeschränkungen für die betroffenen Fluggesellschaften und Flugplatzbetreiber Berufsausübungsregelungen dar, die ihrerseits rechtfertigungsbedürftig sind⁽⁵⁵⁾. Auch können Eigentumsrechte der Flugplatzbetreiber betroffen sein. Verpflichtungen des Flugplatzbetreibers zur Erstattung von Kosten für passive Schallschutzmaßnahmen  berühren diesen in seinem durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Eigentumsrecht⁽⁵⁶⁾.

Die Reichweite der Schutzpflicht ist damit „im Blick auf die Bedeutung und Schutzbedürftigkeit
des zu schützenden Rechtsguts“ – hier der körperlichen Unversehrtheit der Fluglärmbetroffenen – „einerseits und mit ihm kollidierender Rechtsgüter andererseits zu bestimmen“⁽⁵⁷⁾.

IV.Konkurrierende öffentliche Interessen

Das Bundesverfassungsgericht hat anerkannt, dass der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers auch Raum zur Berücksichtigung konkurrierender öffentlicher Interessen lässt⁽⁵⁸⁾. Dabei ist an die staatliche Verpflichtung zur Gewährleistung einer leistungsfähigen Verkehrsinfrastruktur zu denken, wie sie etwa Art. 87d, 87e, 89 und 90 GG entnommen werden kann⁽⁵⁹⁾. So verpflichtet
Art. 87 e Abs. 4 GG den Bund ausdrücklich, bei Ausbau und Erhalt des Schienennetzes und bei den Verkehrsangeboten der Eisenbahnen des Bundes den Verkehrsbedürfnissen Rechnung zu tragen, woraus eine unmittelbare Rechtspflicht des Staates zur Gewährleistung einer ausreichenden Schienenverkehrsinfrastruktur und eines entsprechenden Verkehrsangebots gefolgert wird⁽⁶⁰⁾, was zwangsläufig mit daraus resultierendem Verkehrslärm verbunden ist. 

Das Gemeinwohlinteresse an der Realisierung von Verkehrsinfrastrukturvorhaben wird auch durch die Zulassung der Enteignung etwa für Zwecke der Zivilluftfahrt, § 28 LuftVG, zum Bau von Bundesfernstraßen, § 19 FStrG und Betriebsanlagen der Eisenbahn, § 22 AEG, dokumentiert⁽⁶¹⁾.

Die unterschiedliche Gewichtung des öffentlichen Interesses an lärmverursachendem Verkehr kann Differenzierungen bei dem zuzuordnenden Schallschutz rechtfertigen. Der Gesetzgeber hat z.B. im FluglärmSchutzG die Zumutbarkeitsgrenzen für den Fluglärm an zivilen Fluglätzen niedriger festgelegt als an militärischen Flugplätzen⁽⁶²⁾. 

V. Zwischenergebnis

Die Erfüllung einer staatlichen Schutzpflicht kann in multipolaren Rechtsverhältnissen mit Eingriffen in Grundrechte Dritter verbunden sein und öffentlichen Interessen entgegenstehen. Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, zwischen den divergierenden Rechtspositionen der Beteiligten praktische Konkordanz herzustellen⁽⁶³⁾.

Festzuhalten bleibt, dass das Bundesverfassungsgericht noch in keinem umweltrechtlich
relevanten Fall einen Verstoß des Staates gegen Schutzpflichten aus den Grundrechten angenommen hat⁽⁶⁴⁾.

Fachliche Maßstäbe für die Beurteilung der Notwendigkeit von Schallschutzmaßnahmen liefert die Lärmwirkungsforschung, insbesondere die Lärmmedizin und die Lärmpsychologie. Unter den zahlreichen Veröffentlichungen und Gutachten, die sich mit Lärmwirkungen befassen, finden sich allerdings nur wenige, die eigene empirische Forschungsergebnisse behandeln. Die Gutachten der Lärmwirkungsforschung sind deshalb danach zu differenzieren, inwieweit sie tatsächlich eigenständige objektiv messbare Tatsachenermittlungen liefern, oder nur andere Studien auswerten, und inwieweit in ihnen bereits Bewertungen enthalten sind, die sodann in Empfehlungen dieser Lärmforscher münden. Diese Differenzierung zwischen Tatsachenermittlungen und Bewertungen findet sich auch ausdrücklich in den Entscheidungsgründen des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 04.05.2011 zur Verfassungsmäßigkeit des Fluglärmschutzgesetzes⁽⁶⁵⁾, während das Bundesverwaltungsgericht eher undifferenziert auf die Empfehlungen der Gutachter abstellt⁽⁶⁶⁾.

Zur Festlegung der fachplanerischen Zumutbarkeitsschwelle wurde in zahlreichen Untersuchungen ermittelt, wann Menschen Lärm als „erhebliche Belästigung“ empfinden. Hierzu wurden Lärmbetroffene hinsichtlich unterschiedlicher Lärmbelastungsstufen befragt. Eine Lärmschwelle als Grenze der fachplanerischen Zumutbarkeit wird sodann aufgrund einer statistischen Auswertung ermittelt: Sie ist abhängig von der Anzahl der Probanden, die bei einer bestimmten Lärmschwelle eine erhebliche Belästigung empfinden. Damit verbunden ist die Frage, welcher Anteil erheblich Belästigter durch die Gesellschaft zu akzeptieren ist. Die Empfehlungen der Lärmwirkungsforscher bewegen sich in einer Brandbreite zwischen 10 % erheblich Belästigter und 35 %, teilweise bis zu 50 % erheblich Belästigter.

Entsprechendes gilt für die Erforschung von Auswirkungen des Nachtfluglärms auf den Schlaf. Auch hier wurde in diversen Studien festgestellt, dass die Wahrscheinlichkeit, zusätzlich zu der Anzahl der physiologisch vorkommenden Aufwachreaktionen im ungestörten Schlaf eine lärminduzierte Aufwachreaktion festzustellen, mit der Zunahme der Maximalpegelhöhe ansteigt. Das ändert aber nichts daran, dass sich bei zahlreichen Probanden auch bei vergleichsweise hohen Einzelschallpegeln keine zusätzlichen lärminduzierten Aufwachreaktionen zeigen⁽⁶⁷⁾.

Auch die kürzlich veröffentlichte NORAH-Studie, Modul 3, über die „Wirkungen chronischer Fluglärmbelastung auf kognitive Leistungen und Lebensqualität bei Grundschulkindern“ arbeitet mit einer statistischen Korrelation zwischen steigender Fluglärmbelastung und Beeinträchtigung der kognitiven Fähigkeiten, wobei bei einem erheblichen Teil der Probanden keine Auswirkungen zu verzeichnen sind.

Es bleibt festzuhalten, dass die Wirkung von Lärm nicht nur von den akustischen Eigenschaften des Lärmereignisses, sondern maßgeblich von individuellen Moderatoren wie etwa die Empfindlichkeit des Probanden und situativen Moderatoren wie z.B. die Schlafenszeit bestimmt werden⁽⁶⁸⁾. Die menschliche Gesundheit ist einer Vielzahl von Einflussfaktoren ausgesetzt, so dass einzelnen Lärmereignissen oder auch einer Dauerbeschallung mit Verkehrslärm keine unmittelbare monokausale Gesundheitsbeeinträchtigung von Personen zugerechnet werden kann; der Schallschutz bewegt sich hier im Bereich der Risikovorsorge.

Ein berücksichtigungspflichtiger neuer Stand der Wissenschaft ist nach der Rechtsprechung der BVerwG erst erreicht, wenn sich in der Forschung ein neuer Grundkonsens abzeichnet. Das ist nicht der Fall, solange bisher anerkannte wissenschaftliche Annahmen nur kritisch hinterfragt und kontrovers diskutiert werden⁽⁶⁹⁾. Das Bundesverfassungsgericht sieht es nicht als seine Aufgabe an, bei Meinungsverschiedenheiten in der Lärmwirkungsforschung selbst die maßgeblichen Grenzwerte zu ermitteln⁽⁷⁰⁾. Das ist vielmehr Aufgabe des Gesetzgebers, dem hierbei eine verfassungsgerichtlich nur eingeschränkt überprüfbare Einschätzungsprärogative⁽⁷¹⁾ zusteht.

Es ist deutlich geworden, dass eine Zumutbarkeitsschwelle für bestimmte Lärmarten keineswegs durch objektive Forschungsergebnisse ermittelt werden kann, sondern bei ihrer Bestimmung letztlich Akzeptanzgesichtspunkte einfließen, die wertenden Charakter haben. Das hat zur Folge, dass die gesetzliche Festlegung der fachplanerischen Zumutbarkeitsschwelle für etwa Verkehrslärm keineswegs der Lärmwirkungsforschung überlassen werden kann, sondern letztlich Gegenstand einer parlamentarischen Entscheidung sein muss. Die Beantwortung der Frage der Grenzwertbestimmung ist – um es mit Worten von Durner auszudrücken – „als Problem normativer Entscheidungszuständigkeit“ einzuordnen und nicht als fachliche Erkenntnisfrage⁽⁷²⁾. Sie bleibt damit Aufgabe des Gesetzgebers⁽⁷³⁾.

Ein weiter Gestaltungsspielraum ist dem Gesetzgeber im Übrigen nicht nur bei der Bestimmung von Lärmschutzzielen eingeräumt. Die Verfassung gibt den Schutz der körperlichen Unversehrtheit als Ziel vor, bestimmt jedoch nicht Einzelheiten seiner Ausgestaltung⁽⁷⁴⁾. Bei der Mittelauswahl zur Erreichung dieser Ziele steht ihm ein Spektrum von aktiven und passiven Schallschutzmaßnahmen bis hin zum Widerruf z.B. luftrechtlicher Genehmigungen für den Betrieb von Flughäfen offen⁽⁷⁵⁾.

Wie ist nun die Verfassungsmäßigkeit des so heftig kritisierten Fluglärmschutzgesetzes einzuschätzen?

Das Bundesverfassungsgericht hat sich dazu noch nicht abschließend geäußert. Die unmittelbar gegen das Fluglärmschutzgesetz gerichtete Verfassungsbeschwerde wurde als unzulässig abgewiesen⁽⁷⁶⁾, weil die dortigen Beschwerdeführer ihren Darlegungspflichten nach dem Bundesverfassungsgerichtsgesetz nicht hinreichend nachgekommen waren und im Übrigen die Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde nicht berücksichtigt haben; sie hatten den Rechtsweg nicht ausgeschöpft. Wenn man allerdings die im Detail formulierten Kriterien für die verfassungsgerichtliche Kontrolle in den Kammerbeschlüssen richtig deutet, ist aus heutiger Sicht nicht erkennbar, dass es gelingen könnte, einen Verfassungsverstoß auch nur plausibel darzulegen.

Die Verwaltungsgerichtsbarkeit hat sich ausführlich mit der Verfassungsmäßigkeit des Fluglärmschutzgesetzes befasst und keine Anhaltspunkte dafür gesehen, dass eine Verletzung grundrechtlicher Schutzpflichten durch den Gesetzgeber anzunehmen ist⁽⁷⁷⁾.

Im Übrigen hat der Gesetzgeber sich selbst eine Überprüfungspflicht auferlegt: Nach
§ 2 Abs. 3 FluglärmSchG erstattet die Bundesregierung spätestens im Jahr 2017 und dann spätestens nach Ablauf von jeweils weiteren 10 Jahren dem Deutschen Bundestag Bericht über die Überprüfung der in Abs. 2 genannten Werte unter Berücksichtigung des Standes der Lärmwirkungsforschung und der Luftfahrttechnik. Wie der Gesetzgeber dann seinen weiten Gestaltungsspielraum nutzt, bleibt abzuwarten.

Es war ein wesentlicher Fortschritt, dass der Gesetzgeber mit der Novellierung des Fluglärmschutzgesetzes 2007 die Auslösewerte und Lärmschutzziele für passiven Schallschutz auch bei Fluglärm bundeseinheitlich verbindlich festgeschrieben hat. Vieles spricht dafür, auch für bestimmte aktive Maßnahmen einen – bundesrechtlichen – gesetzlichen Rahmen zu setzen, um z.B. sicherzustellen, dass jedenfalls Flughäfen von nationaler Bedeutung die Möglichkeit zu angemessenen Betriebsumfängen erhalten.

Eine leistungsfähige Verkehrsinfrastruktur ist nicht ohne Kosten zu erhalten, auch nicht ohne Umweltauswirkungen. Welche Kosten diese Gesellschaft hierfür in Kauf zu nehmen bereit ist, können nicht Wissenschaftler festlegen, sondern muss durch das Parlament politisch entschieden werden.

_{(1) BVerwG, Beschluss v. 17.2.2015 – 4 B 53.14 – BeckRS 2015, 43203 Rn 11; BVerwG, Urteil v. 13.10.2011 – 4 A
4001.10 – BVerwGE 141, 1 Rn 167.
(2) BVerfG, Beschluss v. 20.2.2008 – 1 BvR 2389/06 – NVwZ 2008, 775; BVerfG, Beschluss v. 20.2.2008 – 1 BvR 2722/06 – NVwZ 2008, 780; BVerfG, Beschluss v. 29.7.2009 – 1 BvR 1606/08 – NVwZ 2009, 1494; BVerfG, Beschluss v. 15.10.2009 – 1 BvR 1474/08 – NVwZ 2009, 1489 ; BVerfG, Beschluss v. 23.2.2010 – 1 BvR 2736/08 – NVwZ 2010, 512 Rn 41 f.; BVerfG, Beschluss v. 4.5.2011 – 1 Bv R 1502/08 – NVwZ 2011, 991. Zum Ganzen Lenz, Flughafenplanung vor dem BVerfG, in: FS Stüer, 2013, 421 ff.
(3) Kleine Anfrage der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen vom 6.8.2014, BT-Drs. 18/2314, Antwort der Bundesregierung
vom 26.08.2014, BT-Drs. 18/2401.
(4) BVerwG, Urteil v. 21.3.1996 – 4 C 9.95 – BVerwGE 101, 1, 4 f.
(5) BVerwG, Urteil v. 21.3.1996 – 4 C 9.95 – BVerwGE 101, 1, 10; dazu Paetow, Lärmschutz in der Rechtsprechung, NVwZ 2010, 1184, 1188; Michler, in: Ziekow, Handbuch des Fachplanungsrechts, 2. Auflage 2014, §  10 Rn 61 f. mwN. Zu einer Gesamtlärmbetrachtung vgl. Storost, Rechtliche Aspekte einer  Gesamtlärmbetrachtung, UPR 2015, 121 ff.
(6) Jarass, Bundes-Immissionsschutzgesetz, 10. Aufl. 2013, § 50 Rn 11.
(7) Vgl. BVerwG, Urteil v. 16.3.2006 – 4 A 1075.04 – BVerwGE 125, 116 Rn 163 f., aber Rn 425!
(8) vgl. Die Beschlussempfehlung und den Bericht des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 13.12.2006, BT-Drs. 16/3813, S. 2.
(9) BVerwG, Urteil vom 04.04.2012 – 4 C 8.09 u.a. – BVerwGE 142, 234 Rn. 180 f.; Gärditz/Macefat, Fachplanungsrechtlicher Schutz gegen Fluglärm im Spiegel der Rechtsprechung, in: Jahrbuch IUTR 2013, 123, 128 f., Kämper, Das selbstständige Genehmigungsverfahren für Flugplätze, Teil II, ZLW 2009, 16, 22.
(10) BVerwG, Beschluss v. 17.2.2015 – 4 B 53.14 – BeckRS 2015, 43203 Rn 11; BVerwG, Urteil v. 13.10.2011 – 4 A 4001.10 – BVerwGE 141, 1 Rn 167.
(11) BVerwG, Beschluss v. 17.2.2015 – 4 B 53.14 – BeckRS 2015, 43203 Rn 11; BVerwG, Urteil v. 13.10.2011 – 4 A 4001.10 – BVerwGE 141, 1 Rn 167.
(12) BVerwG, Urteil vom 04.04.2012 – 4 C 8.09 u.a. – BVerwGE 142, 234 Rn. 433 ff.; dazu Kämper, Kein Nachtflug mehr über Deutschland? NVwZ 2013, 8, 11.
(13) Koch, Das neue Fluglärmschutzgesetz und seine untergesetzliche Konkretisierung, in: FS Sellner, 2010, S. 277 ff., 296.
(14) Zweite Verordnung zur Durchführung des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm vom 08.09.2009, BGBl I S. 2992.
(15) Dritte Verordnung zur Durchführung des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm (Fluglärm- Außenbereichsentschädigungs-Verordnung vom 20.08.2013, BGBl. I S. 3292.
(16) dazu Michler, Verkehrslärmschutz, in: Ziekow (Hrsg), Handbuch des Fachplanungsrechts, 2. Auflage 2014, § 10.
(17) Entwurf eines Gesetzes zum Schutz gegen Verkehrslärm an Straßen und Schienenwegen, BT-Drs 8/1671; siehe dazu Schmidt-Aßmann, Verfassungsrechtliche Grundlagen und Systemgedanken einer Regelung des  Verkehrslärmschutzes an vorhandenen Straßen, 1979, passim.
(18) BVerfG, Beschluss vom 30.11.1988 – 1 BvR 1301/84 – BVerfGE 79, 174, 178; s.a. Stich, Entwicklung und Stand des Schutzes vor Verkehrslärm, UPR 1985, 265 ff..
(19) Vgl. dazu Springe in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl. 2010, Kap. 33 Rn 8.40 mwN.
(20) Durch das elfte Gesetz zur Änderung des Bundes-Immissonsschutzgesetzes vom 2.7.2013 BGBl I S. 1943.
(21) BVerfG, Beschluss vom 30.11.1988 – 1 BvR 1301/84 – BVerfGE 79, 174, 193.
(22) BVerwG, Urteil v. 21.3.1996 – 4 C 9.95 – BVerwGE 101, 1, 2.
(23) Michler, in: Ziekow (Hrsg), Handbuch des Fachplanungsrechts, 2. Auflage 2014, § 10 Rn. 60 m.w.N.
(24) Vom 18.12.2014 – BGBl I S. 2269; BT-Drs. 18/3065
(25) dazu Michler, in: Ziekow Handbuch des Fachplanungsrechts, 2. Auflage 2014, § 10 Rn. 147 ff.
(26) Bracher in Landmann-Rohmer, Umweltrecht, Bd IV, 24. BImSchV Vorbemerkung Rn 6.
(27) Sechste allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionsschutzgesetz (Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm – TA Lärm) vom 26.8.1998 – GMBl S. 503.
(28) BVerwG, Urteil v. 29.8.2007 – 4 C 2.07 – BVerwGE 129, 209, 211; Dazu Jarass, Bundes- Immissionsschutzgesetz, 10. Aufl. 2013, § 48 Rn 42 ff.
(29) Vgl. Jarass in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 13. Aufl. 2014, Vorb. Vor Art. 1 Rn 5; Art. 2 Rn 86 ff.
(30) Voßkuhle, Umweltschutz und Grundgesetz, NVwZ 2013, 1, 6.
(31) BVerfG, Urteil v. 28.5.1993 – 2 BvR 2/90 und 4,5/92 – BVerfGE 88, 203, 251; dazu Calliess, Schutzpflichten, in: Handbuch der Grundrechte, Band II, 2006, § 44; Voßkuhle, Umweltschutz und Grundgesetz, NVwZ 2013, 1, 6 ff.; Isensee, in: Handbuch des Staatsrechts, Bd. IX, 3. Aufl. 2011, § 191: Das Grundrecht als Abwehrrecht und staatliche Schutzpflicht, S. 413 ff.
(32) vgl. dazu Beschluss vom 14.01.1981 – 1 BvR 612/72 – BVerfGE 56, 54 ff. = NJW 1981, 1655.
(33) BVerfGE 56, 54, 73.
(34) BVerfGE 56, 54, 76; bestätigend BVerfG, Beschluss v. 4.5.2011 – 1 Bv R 1502/08 – NVwZ 2011, 991 Rn 37. Zustimmend Fink, in: Handbuch der Grundrechte Bd. IV, 2011, § 88: Recht auf Leben und körperliche  Unversehrtheit Rn 33.
(35) BVerfG, Beschluss v. 20.2.2008 – 1 BvR 2722/06 – NVwZ 2008, 780, 784.
(36) BVerfGE 56, 54, 77 f.; BVerfG NVwZ 2011, 991 Rn 37.
(37) BVerwG, Urteil v. 26.6.2014 – 4 C 3.13 – NVwZ 2015, 220 Rn 19 = UPR 2015, 30.
(38) Isensee, in: Handbuch des Staatsrechts, Bd. IX, 3. Aufl. 2011, § 191: Das Grundrecht als Abwehrrecht und staatliche Schutzpflicht Rn 235.
(39) Kunig, in: v. Münch/Kunig, Grundgesetz, 6.Aufl. 2012,Bd. 1, Art. 2 Rn 68. 
(40) Schmidt-Aßmann, Anwendungsprobleme des Art. 2 II GG im Immissionsschutzrecht, AÖR Bd 106 (1981), 205, 212 ff.; vgl. auch BVerwG, Urteil v. 16.3.2006 – 4 A 1075.04 – BVerwGE 125, 116 Rn 325 mwN.
(41) Schmidt-Aßmann, Anwendungsprobleme des Art. 2 II GG im Immissionsschutzrecht, AÖR 1981, 205, 216.
(42) BVerfGE 56, 54, 79.
(43) BVerfGE 56, 54, 81.
(44) BVerfGE 56, 54, 80.
(45) BVerfG, Beschluss vom 30.11.1988 – 1 BvR 1301/84 – BVerfGE 79, 174, 201 f.
(46) BVerfG, Beschluss vom 30.11.1988 – 1 BvR 1301/84 – BVerfGE 79, 174, 202.
(47) so zuletzt BVerfG, Urteil vom 19.02.2013 – 1 BvL 1/11, u.a. – BVerfGE 133, 59 Rn. 45; BVerfG, Beschluss v. 4.5.2011 – 1 Bv R 1502/08 – NVwZ 2011, 991 Rn 28; BVerfG, Urteil vom 01.12.2009 – 1 BvR 2857/07 – BVerfG 125, 39, 78 f.; BVerfG, Urteil vom 15.02.2006 – 1 BvR 357/05 – BVerfGE 115, 118, 159 f. (Luftsicherheitsgesetz); BVerfG NVwZ 2011, 991 Rn 38; BVerwG, Urteil v. 26.6.2014 – 4 C 3.13 – NVwZ 2015, 220 Rn 20 = UPR 2015, 30 
(48) Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 13. Auflage 2014, Vorb. vor Art. 1, Rn. 56.
(49) BVerfG, Urteil v. 15.2.2006 – 1 BvR 357/05 – BVerfGE 115, 118 S. 160.
(50) BVerfG, Urteil v. 28.5.1993 – 2 BvR 2/90 und 4,5/92 – BVerfGE 88, 203, 254; Voßkuhle, Umweltschutz und Grundgesetz, NVwZ 2013, 1, 7 m.w.N. in Fn. 101.
(51) BVerfG, Beschluss vom 04.05.2011 – 1 BvR 1502/08 – NVwZ 2011, 991 Rn. 38.
(52) Vgl. etwa BVerwG, Beschluss v. 12.3.1986 – 1 BvL 81/79 – BVerfGE 72, 66 ff. (Flughafen Salzburg); BVerfG, Beschluss v. 23.2.2010 – 1 BvR 2736/08 – NVwZ 2010, 512 ff.; BVerfG, Beschluss v. 20.2.2008 – 1 BvR 2389/06 – NVwZ 2008, 775 ff.; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 13. Aufl. 2014, Art. 14 Rn 30 f.
(53) BVerfG, Beschluss v. 23.2.2010 – 1 BvR 2736/08 – NVwZ 2010, 512 Rn 41 f.
(54) Eckardt/Seidel, Fluglärm zwischen neuerer Rechtsprechung, aktueller Bundesgesetzgebung und dem Europarecht, NVwZ 2007, 421, 424; Eckardt/Schmidtke, Die Reichweite des neuen Fluglärmrechts, DÖV 2009, 187 ff. 
(55) BVerfG, Beschluss v. 15.10.2009 – 1 BvR 1474/08 – NVwZ 2009, 1489 Rn 56 (Leipzig/Halle)
(56) BVerfG, Beschluss v. 29.7.2009 – 1 BvR 1606/08 – NVwZ 2009, 1494, 1497 (Berlin-Schönefeld).
(57) BVerfG, Urteil v. 28.5.1993 – 2 BvR 2/90 und 4,5/92 – BVerfGE 88, 203, 254.
(58) BVerfG, Beschluss v. 29.10.1987 – 2 BvR 624, 1080, 2029/83 – BVerfGE 77, 170, 214 (C-Waffen).
(59) Remmert, in: Epping/Hillgruber, Grundgesetz, 2. Aufl. 2013, Art. 90 Rn 14; ders. Art. 89 Rn 14 jew. mwN.
(60) Vgl. etwa Windthorst, in: Sachs, Grundgesetz, 7. Aufl. 2014, Art. 87 e Rn 62.
(61) Zur enteignungsrechtlichen Vorwirkung der entsprechenden Planfeststellungsbeschlüsse Kämper, in: Bader/ Ronellenfitsch, BeckOK Verwaltungsverfahrensgesetz, 27. Edition 2015, § 75 Rn 15 ff.
(62) Dazu kritisch Reidt/Fellenberg, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Losebl., § 2 FluglärmG Rn 39f. mwN zum Dislussionsstand.
(63) Bickenbach, Die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers, 2014, 395 mwN.
(64) Voßkuhle, NVwZ 2013, 1, 7.
(65) BVerfG, Beschluss v. 4.5.2011 – 1 Bv R 1502/08 – NVwZ 2011, 991 Rn. 38.
(66) BVerwG, Urteil v. 16.3.2006 – 4 A 1075.04 – BVerwGE 125, 116 Rn 298 ff.; diese Praxis kritisieren Ekardt/ Schmidtke, Die Reichweite des neuen Fluglärmrechts, DÖV 2009, 187, 192.
(67) Vgl. dazu die DLR-Feldstudie zur Wirkung von nächtlichem Fluglärm, Basner et. Al. Nachtfluglärmwirkungen (Bd. 1), Zusammenfassung: Deutsches Zentrum für Luft- und Raumfahrt (DLR), FB2004-07/D. Köln 2004; dazu Basner/Isermann/Samel, ZfL 2005, 109. S.a. . Griefahn/Jansen/Scheuch/Spreng, ZfL 2002, 171 („Fluglärmsynopse“) sowie ZfL 2007, 187 ff.;
(68) Sachverständigenrat für Umweltfragen, Fluglärm reduzieren: Reformbedarf bei der Planung von Flughäfen und Flugrouten, Sondergutachten März 2014, Rz. 11.
(69) BVerwG, Beschluss v. 17.2.22015 – 4 B 53.14 – Rn 15; Paetow, Lärmschutz in der Rechtsprechung, NVwZ 2010, 1184, 1188.
(70) BVerfG, Beschluss v. 29.7.2009 – 1 BvR 1606/08 – NVwZ 2009, 1494, 1496.
(71) Dazu ausführlich Bickenbach, Die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers, 2014, 100.
(72) Gärditz/Macefat, Jahrbuch IUTR 2013, 123, 130.
(73) in FS Stüer S. 421, 430.
(74) BVerfG, Beschluss v. 4.5.2011 – 1 BvR 1502/08 – NVwZ 2011, 991 Rn 38.
(75) BVerfG, Beschluss v. 24.10.2000 – 1 BvR 389/00 – NVwZ-RR 2001, 209 = ZLW 2001, 253 f.
(76) BVerfG, Beschluss v. 4.5.2011 – 1 Bv R 1502/08 – NVwZ 2011, 991 ff.
(77) BVerwG, Urteil vom 04.04.2012 – 4 C 8.09 u.a. – BVerwGE 142, 234 Rn. 145 ff.; Urteil vom 13.10.2011 – 4 A
4001.10 – BVerwGE 141, 1, Rn. 169.}