Belastung oder Belästigung durch Fluglärm – ein kleiner, aber feiner Unterschied

^{Die Quelle des Artikels ist die "Zeitschrift für Luft- und Weltraumrecht (ZLW) 2018, 1".}

Der Schutz vor Fluglärm wird 10 Jahre nach der Novellierung des Fluglärmschutzgesetzes wieder intensiver diskutiert. Dabei wird insbesondere der Begriff der „Lärmbelästigung“ häufig in den Mittelpunkt gerückt: So hat die Regierungskoalition in Hessen verkündet, schon jetzt seien 300.000 Menschen vom Fluglärm des Frankfurter Flughafens stark belästigt. Der zuständige Minister Tarek Al-Wazir führt dazu aus, man wisse heute, „dass deutlich mehr Menschen von Fluglärm hoch belästigt sind als noch vor Jahren angenommen, weil sie deutlich sensibler auf Lärm reagieren.“ ⁽¹⁾ Daher sei es erforderlich, eine Lärmobergrenze für den Frankfurter Flughafen festzulegen. Schließlich könne es nicht immer lauter werden.⁽²⁾ Damit wird ein erstes Problem der gesetzgeberischen Handhabung von Fluglärm deutlich: Die Wirkung, die ein gewisses Maß an Fluglärm auf die Betroffenen hat, ist nicht zwangsläufig davon abhängig, welcher Schallpegel tatsächlich erreicht wird. Vielmehr geht es in hohem Maße auch um die persönliche Wahrnehmung der Lärmbetroffenen. Gerade diese ist jedoch nicht durch objektive Schwellenwerte steuerbar.

Dessen ungeachtet wird die Einführung einer Lärmobergrenze auch für andere deutsche Flughäfen, zum Beispiel für den Flughafen Düsseldorf, gefordert.⁽³⁾ In die gleiche Richtung äußerte sich bei deutschlandweiter Betrachtung jüngst das Umweltbundesamt in seinem Fluglärmbericht 2017, in dem es unter anderem die Absenkung der durch das novellierte Fluglärmgesetz 2007 eingeführten Schwellenwerte zur Festlegung von Lärmschutzbereichen fordert.⁽⁴⁾ Entsprechende Forderungen werden auch von der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen unterstützt, die die Lärmbelästigung zudem zum Anlass nimmt, eine bundesweite Lärmobergrenze zu fordern.⁽⁵⁾ Immerhin fühle sich fast jeder Dritte Bundesbürger von Fluglärm belästigt.⁽⁶⁾ Für viel Aufsehen sorgte auch die NORAH-Studie.⁽⁷⁾ Sie kommt zu dem Ergebnis, dass die Anzahl der Menschen, die im Umfeld von größeren Verkehrsflughäfen leben und sich von Fluglärm belästigt fühlen, in den letzten Jahren angestiegen ist. Dies ist vor dem Hintergrund bemerkenswert, dass die nach lärmphysikalischen Kriterien objektiv bestimmte Fluglärmbelastung in den letzten Jahren sowohl im Mittel als auch absolut nicht angestiegen, sondern sogar gesunken ist,⁽⁸⁾ während sich die Zahl der Flugbewegungen der meisten Verkehrsflughäfen im gleichen Zeitraum unterschiedlich entwickelte.⁽⁹⁾

Dieses Phänomen wirft gleich mehrere Fragen auf: Ist der Gesetzgeber gehalten, auf den Anstieg an – subjektiv empfundener – Lärmbelästigung durch die Absenkung von Schwellenwerten zu reagieren? Welche Bedeutung kommt der objektiven, also physikalisch mess- bzw. berechenbaren Lärmbelastung zu, wenn bei der Bewertung des Fluglärms bzw. der zu ergreifenden rechtspolitischen Maßnahmen auf die subjektive Belästigungswirkung abgestellt wird? Ist die Absenkung der Schwellenwerte für Fluglärm das geeignete Mittel, um das Belästigungsempfinden der Bevölkerung zu reduzieren?

Die so umrissenen Fragen sind Grund genug, in einem ersten Schritt der Frage nachzugehen, was genau unter den Begriffen „Lärmbelästigung“ und „Lärmbelastung“ zu verstehen ist und wie diese voneinander abzugrenzen sind. In einem zweiten Schritt soll dargestellt werden, wie Fluglärm nach derzeitiger Gesetzeslage reguliert wird und ob dieses Regulierungssystem den verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Schutz vor Gesundheitsgefahren genügt. Im Anschluss daran wird diskutiert, ob die Lärmbelästigung ein geeignetes Kriterium für die Regulierung von Fluglärm sein kann, gerade unter Berücksichtigung des aktuellen Stands der Lärmwirkungsforschung wie er sich nach der NORAH-Studie und der Charité-Literaturanalyse darstellt. Abschließend wird untersucht, ob die gestiegene Fluglärmbelästigung ein Umdenken in der Fluglärmpolitik, mithin eine Änderung der Gesetzeslage erforderlich macht.

 Zunächst sind die Begriffe Belastung und Belästigung inhaltlich zu bestimmen.

a) Der Begriff der Belastung als objektives Maß zur Bestimmung von Fluglärmimmissionen

Unter Lärmbelastung ist die objektive Exposition mit akustischer Energie, d.h. mit Schall, zu verstehen. Der Schalldruckpegel wird in Dezibel (dB) angegeben, wobei der Wert 0 die Hörschwelle darstellt und 140 den obersten Bereich der Schmerzgrenze abbildet. Da die Angabe des Schalldrucks allein nicht die Wahrnehmung und Wirkung von Geräuschen darstellen kann, weil sie keine Aussage zu Frequenz und Tonhöhe trifft, wird der Schalldruckpegel mittels einer Bewertungskurve (A) gefiltert. Der A-Filter berücksichtigt die Empfindlichkeit des menschlichen Ohres bei verschiedenen Frequenzen und wird durch die Bezeichnung dB(A) gekennzeichnet. Dabei ist eine Pegeländerung von 1 bis 3 dB(A) für das menschliche Ohr gerade wahrnehmbar. Eine Erhöhung des Schalldruckpegels um 10 dB(A) stellt sich hingegen für das menschliche Gehör als Verdoppelung der Lautstärke dar. Deshalb werden Dezibel-Werte logarithmisch und nicht linear ermittelt.

Mit der Angabe des Schalldruckpegels eines Geräuschs kann somit die von ihm ausgehende, objektiv messbare Lärmbelastung dargestellt werden. Bei über einen längeren Zeitraum hinweg auftretenden, diskontinuierlichen Geräuschen, die sich überdies noch in ihrer jeweiligen Lautstärke und Einwirkungsdauer stark unterscheiden, ist die Angabe der jeweils einzelnen Pegel jedoch nicht sachgerecht, da sie keine umfassende Bewertung der tatsächlich auftretenden, kumulierten Lärmbelastung ermöglicht.

Daher wird für die Darstellung der Gesamtbelastung durch Fluglärm der energieäquivalente Dauerschallpegel (Leq) genutzt. Bei diesem werden alle in einem bestimmten Zeitraum auftretenden Geräusche energetisch aufaddiert und daraus ein auf diesen Zeitpunkt bezogener Mittelwert gebildet. Die Schallenergie des Mittelwertes entspricht hinsichtlich der im bewerteten Zeitraum abgegebenen Schallenergie exakt der im bewerteten Zeitraum eingewirkten Einzelgeräusche. Der energieäquivalente Dauerschallpegel stellt damit eine einheitliche, praktisch handhabbare Kennzahl dar, die die Gesamtbelastung mit Fluglärm ausdrücken kann.⁽¹⁰⁾

b) Der Begriff der Belästigung: subjektive Empfindungen als Anknüpfungspunkt
gesetzlicher Regulierung?

Der Begriff der Lärmbelästigung kommt unter anderem im Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm (FluLärmG) vor und hat daher nicht nur bezogen auf die Lärmwirkungsforschung, sondern auch rechtlich Relevanz. In § 1 des FluLärmG wird der Zweck des Gesetzes unter anderem dahingehend definiert, dass in der Umgebung von Flugplätzen durch bauliche Nutzungsbeschränkungen und baulichen Schallschutz der Schutz der Allgemeinheit und der Nachbarschaft vor u.a. erheblichen Belästigungen durch Fluglärm sichergestellt wird.⁽¹¹⁾

Ebenfalls wird der Begriff der „Belästigung“ auch in § 29b Abs. 1 S. 1 LuftVG verwendet. Eine Legaldefinition des Begriffs „erhebliche Belästigung durch Fluglärm“ existiert allerdings nicht. Deshalb wird teilweise zur Definition des Begriffes Belästigung auf § 3 Abs. 1 BImSchG verwiesen. Eine Belästigung im Sinne des § 3 Abs. 1 BIm- SchG ist eine Beeinträchtigung des körperlichen, seelischen oder sozialen Wohlbefindens, ohne dass darin bereits eine Beeinträchtigung des Rechtsguts der Gesundheit liegt und somit kein Gesundheitsschaden besteht.⁽¹²⁾ In der rechtswissenschaftlichen Literatur wird die Belästigung teilweise auch als die Gesamtheit aller erlebten unerwünschten Beeinflussungen einer Person in Tätigkeiten oder Ruhe verbunden mit dem Gefühl, die Störung nicht beeinflussen zu können, verstanden.⁽¹³⁾ Ähnlich wird der Begriff in der Lärmwirkungsforschung definiert. Dort gilt als Belästigung eine subjektive, emotional-negative Reaktion auf unerwünschte Geräusche. Diese Geräusche zeichnen sich dadurch aus, dass sie als Ärgernis oder Störung wahrgenommen werden und Betroffene auf sie daher genervt oder gereizt reagieren.⁽¹⁴⁾

Alle diese Definitionen der Belästigung haben gemeinsam, dass sie auf ein subjektives Empfinden abstellen, das weder physikalisch gemessen noch objektiv errechnet werden kann. Der Begriff der Lärmbelästigung sowie die zu seiner Bestimmung dienenden Erhebungsmethoden sind daher von der messbaren physikalischen Belastung entkoppelt. Zwar wird sich regelmäßig vor allem belästigt fühlen, wer belastet ist. Ein notwendiger proportionaler Zusammenhang zwischen der objektiv messbaren Belastung und Belästigungswirkung besteht allerdings nicht. Allen Definitionen ist außerdem gemein, dass der Begriff der Belästigung ausschließlich solche Beeinträchtigungen umfasst, die unterhalb der Schwelle einer Gesundheitsbeeinträchtigung liegen. Es wird stattdessen auf Beeinträchtigungen des Wohlbefindens der betroffenen Personen abgestellt, welche naturgemäß bei unterschiedlichen Personen auch bei gleicher Belastungssituation unterschiedlich stark ausgeprägt sein werden.

Um das Belästigungsniveau der Bevölkerung in einem von Lärm betroffenen Gebiet kenntlich machen zu können, wird in der Lärmwirkungsforschung eine international standardisierte Frage genutzt, die den betroffenen Bevölkerungskreisen gestellt wird. Diese nach der International Commission on the Biological Effects of Noise benannte, sog. ICBEN-Frage erfasst graduelle Unterschiede des persönlichen Belästigungsempfindens der befragten Personen. Sie lautet in Bezug auf Fluglärm: „Wenn Sie einmal an die letzten 12 Monate hier bei Ihnen denken, wie stark haben sie sich durch Fluglärm insgesamt gestört oder belästigt gefühlt? Haben Sie sich äußert gestört oder belästigt (5), stark (4), mittelmäßig (3), etwas (2), oder überhaupt nicht gestört oder belästigt (1) gefühlt?“ Im Zusammenhang mit dem objektiv für einen bestimmten Ort ermittelten äquivalenten Schalldruckpegel Leq soll durch diese Frage der Anteil der an diesem Ort hochbelästigten Personen dargestellt und so eine Aussage über das dortige Belästigungsempfinden getroffen werden. Dabei gelten die Personen, die sich „stark“ (4) oder „äußerst belästigt“ (5) fühlen, als hochbelästigte Personen (auch highly annoyed, HA).⁽¹⁵⁾ Sogenannte Expositions-Wirkungs-Kurven stellen dann den prozentualen Anteil der hochbelästigten Personen aus der Gruppe aller Befragten für Orte mit einer hinsichtlich des Dauerschallpegels vergleichbaren Lärmbelastung (z.B. in 1 oder 5 dB(A)-Schritten) dar.⁽¹⁶⁾ Sie bilden den Anknüpfungspunkt verschiedener politischer Forderungen.

Die gesetzlichen Regelungen zum Schutz vor Fluglärm knüpfen vor allem an das Maß der objektiven Lärmbelastung in Form von Schalldruckpegeln an. Dies bedeutet jedoch nicht, dass die Wirkungen, die ein bestimmter Schalldruckpegel typischerweise auf Menschen hat, bei der Festlegung der gesetzlichen Werte außer Acht geblieben sind. Im Gegenteil basieren diese Werte auf den Erkenntnissen der Lärmwirkungsforschung. ⁽¹⁷⁾ Deren Ziel ist es gerade, Zusammenhänge zwischen einer bestimmten Dosis an Lärm und den dabei auftretenden Wirkungen herzustellen. Durch die Kopplung der gesetzlichen Maßnahmen an bestimmte Schalldruckpegel werden die subjektiven Auswirkungen von Fluglärm auf den einzelnen Menschen somit in objektivierter Form Gegenstand der gesetzlichen Regelungen. Eine solche Vorgehensweise ist sachgerecht, da sich Gesundheitsbeeinträchtigungen wissenschaftlich deutlicher auf ein konkretes Expositionsniveau zurückführen lassen als auf persönliche Empfindungen Einzelner. Die sich aus den Grundrechten ergebenden Anforderungen, an die der Gesetzgeber in der Frage, wie er mit Lärmimmissionen durch Flugplätze umgeht, gebunden ist, verlangen auch nicht, das persönliche Empfinden Einzelner allein zum Anknüpfungspunkt gesetzlicher Regelung zu machen. Eine solche Vorgehensweise wäre schon aufgrund des abstrakten Ansatzes von Gesetzgebung nicht zielführend.

Aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG folgt, dass ein Maß an Lärmbelastung, welches direkt Gesundheitsschädigungen hervorruft, durch den Staat zu unterbinden ist. Das Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit unterliegt zwar dem einfachen Gesetzesvorbehalt des Art. 2 Abs. 2 S. 3 GG, eine Gesundheitsschädigung einer Vielzahl von Bürgern durch Fluglärm dürfte verfassungsrechtlich jedoch schwer zu rechtfertigen sein. Ein Eingriff in Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG durch Lärm liegt allerdings erst dann vor, wenn konkrete Gesundheitsgefahren oder körperliche Schmerzen hervorgerufen werden.⁽¹⁸⁾ Diese verfassungsrechtliche Zumutbarkeitsschwelle ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erst bei einem äquivalenten Dauerschallpegel von ca. 70 dB(A) am Tage und ca. 60 dB(A) in der Nacht erreicht.⁽¹⁹⁾

Der Gesetzgeber muss sich allerdings schon bei einer unter diesen Werten liegenden Lärmbelastung „schützend und fördernd“ vor die Rechtsgüter des Art. 2 Abs. 2 GG stellen.⁽²⁰⁾ Es besteht eine Pflicht zur Risikovorsorge,⁽²¹⁾ wobei vom Bundesverfassungsgericht bislang offengelassen worden ist, ob diese Pflicht auch den Schutz des geistigen oder sozialen Wohlbefindens mitumfasst.⁽²²⁾ Die verfassungsrechtliche Einordnung des nicht durch Gesundheitsbeeinträchtigungen hervorgerufenen, bloßen Belästigungsempfindens ist damit unklar. Es spricht jedoch einiges dafür, es als lediglich vom Schutzbereich der allgemeinen Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG umfasst anzusehen. Denn schon der Wortlaut des Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG deutet ungeachtet der Einheit von Körper und Geist darauf hin, den Schutz des geistigen Wohlbefindens anderen Grundrechten überlassen zu wollen.⁽²³⁾ Dies wäre auch systemgerecht. Beinahe sämtliche staatliche Maßnahmen der Eingriffsverwaltung haben (häufig gravierende) Folgen für das Wohlbefinden ihres jeweiligen Adressaten. Auch diese werden jedoch nicht dem Schutzbereich des Rechts auf körperliche Unversehrtheit unterstellt, sondern führen lediglich zur Erhöhung der Eingriffsintensität bezogen auf das im Einzelfall originär einschlägige spezielle Grundrecht. Existiert ein solches nicht, wie in den Fällen, in denen eine körperliche Gesundheitsgefährdung durch Fluglärm nicht zu erwarten ist, unterfällt die Beeinträchtigung des Wohlbefindens dem Grundrecht der Allgemeinen Handlungsfreiheit, Art. 2 Abs. 1 GG. Dieses unterliegt ebenfalls einem einfachen Gesetzesvorbehalt. Im Konfliktfall könnte es jedoch gegenüber solchen Expositionen, die gesundheitsgefährdend sind, seinem Charakter als sog. „Auffanggrundrecht“ entsprechend, als gegenüber anderen Gütern von Verfassungsrang weniger schutzwürdig einzustufen sein, so dass die bloße Belästigung durch Fluglärm eher hinzunehmen wäre als Gesundheitsgefährdungen und -gefahren.

Die im FluLärmG sowie im LuftVG angelegte Umsetzung der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Schutz vor Fluglärm unterscheidet nicht explizit zwischen diesen verschiedenen verfassungsrechtlichen Anforderungsprofilen. Indem sie die Bevölkerung auch vor „erheblichen Belästigungen“ (§ 1 FluLärmG) schützen möchte, bezieht die Regulierung zudem ungeachtet der erwähnten verfassungsrechtlichen Unschärfe das subjektive Wohlbefinden in den einfachgesetzlichen Schutzumfang mit ein. Die Vorschriften der Gesetze differenzieren nicht zwischen den Schutzgütern der Gefahren, erheblichen Nachteilen und erheblichen Belästigungen. Sie gehen vielmehr davon aus, alle Teilgehalte gleichermaßen abzudecken. Welcher Teilgehalt des abgestuften verfassungsrechtlichen Anforderungsprofils jeweils durch die Umsetzung im FluLärmG und im LuftVG geschützt wird, wird dabei nicht auf den ersten Blick deutlich. Daher soll im Folgenden eine kurze Darstellung der wesentlichen gesetzlichen Regelungen anhand ihrer Schutzrichtung vorgenommen werden.

a) Das FluLärmG als Instrument des passiven Lärmschutzes

Das maßgebliche Regelwerk zur Regulierung von Fluglärm findet sich seit dem Jahre 1971 im Fluglärmgesetz, das im Jahre 2007 umfassend novelliert worden ist.

Das vorrangige Instrument des novellierten FluLärmG zur Verwirklichung von Schallschutz ist die Ausweisung verschiedener Lärmschutzzonen, den Tag-Schutzzonen 1 und 2 sowie einer Nacht-Schutzzone. Die Ausdehnung dieser Lärmschutzzonen ist abhängig vom Erreichen der in § 2 Abs. 2 FluLärmG genannten Auslösewerte. Dabei differenziert § 2 Abs. 2 FluLärmG zwischen zivilen und militärischen Flugplätzen sowie zwischen bestehenden und neuen oder wesentlich baulich erweiterten Flugplätzen. Für letztere gilt zur Bestimmung der Tag-Schutzzone 1 ein Auslösewert von Leq = 60 dB(A), für die Einbeziehung eines Grundstücks in die Tag-Schutzzone 2 ist ein Auslösewert von Leq = 55 dB(A) ausreichend. Die Nacht-Schutzzone eines neuen oder wesentlich baulich erweiterten Flugplatzes umfasst das Gebiet, in dem der nächtliche Dauerschallpegel mindestens 50 dB(A) beträgt oder pro Durchschnittsnacht das Pegelhäufigkeitskriterium von sechs Maximalpegeln à 68 dB(A) erreicht wird. Das Nachtschutzgebiet stellt eine Hüllkurve um die beiden so definierten Fluglärmkonturen dar. Für bestehende zivile Flughäfen liegen die Äquivalenzpegel jeweils 5 dB(A) über den Werten für neu errichtete oder baulich wesentlich erweiterte Flughäfen, um dem Bestandsschutzinteresse der Betreiber Rechnung zu tragen, während das Pegelhäufigkeitskriterium für die Nacht Lmax = 6 x 72 dB(A) beträgt. Bei den genannten Maximalpegeln handelt es sich um Außenwerte, die mit jeweils 15 dB(A) Zuschlag gegenüber den im Gesetz angegebenen Innenwerten errechnet werden, vgl. die Anlage zu § 3 FluLärmG. Die Schutzzonenberechnungen basieren nicht auf dem jeweiligen aktuellen Verkehrsaufkommen, sondern auf Verkehrsprognosen, die Art und Umfang des vorhersehbaren Flugbetriebs berücksichtigen. Dieses Regelungsregime zum Schutz vor Fluglärm ist konzeptionell weitreichender als das für die Verkehrsträger Straße und Schiene geltende. Dort existieren Schwellenwerte mit Relevanz für Entschädigungsansprüche nur für den Fall vollständig neuer oder baulich wesentlich geänderter Verkehrswege, nicht jedoch für bereits bestehende, vgl. §§ 41 Abs. 1, 42 Abs. 1 S. 1 BImSchG. Anwohner bestehender Flughäfen werden damit bei der Lärmsanierung grundsätzlich gegenüber den Anwohnern bestehender Straßen oder Schienen privilegiert.

Auf der Rechtsfolgenseite sieht das FluLärmG Bebauungsbeschränkungen innerhalb der Lärmschutzzonen sowie Aufwendungsersatz für baulichen Schallschutz innerhalb der Tag-Schutzzone 1 und der Nacht-Schutzzone vor. Hinzu kommen Entschädigungszahlungen für Beeinträchtigungen des Außenwohnbereichs beim Aus- oder Neubau eines Flughafens. Das FluLärmG regelt somit originär vor allem Maßnahmen des passiven Schallschutzes.⁽²⁴⁾ Durch passive Schutzmaßnahmen wie den Einbau von Lärmschutzfenstern oder Belüftungsanlagen sollen die Betroffenen vor den Auswirkungen des Fluglärms geschützt werden. Durch Bauverbote soll zudem erreicht werden, dass die Gruppe der von Fluglärm belasteten Personen möglichst gering gehalten wird und zukünftige zusätzliche Belästigungen und Beeinträchtigungen vermieden werden.

Indem das FluLärmG zur Bestimmung der verschiedenen Schutzzonen ausschließlich an die prognostizierten Dezibel-Werte anknüpft, legt es einen objektivierten Standpunkt zugrunde und wählt die tatsächlich zu erwartende Lärmbelastung als Grundlage der Regulierung. Für die Rechtsfolgen des Gesetzes ist insoweit nicht maßgeblich, ob der jeweilige Anlieger sich individuell belästigt fühlt. Wie für abstrakt-generelle Regelungen stets notwendig, können so vergleichbare Sachverhalte für sämtliche Beteiligte rechtssicher und anschaulich zusammengefasst werden.

b) Lärmschutz durch Fachplanung: das Schutzsystem des LuftVG

Anders als das FluLärmG ermöglicht das Luftverkehrsgesetz an verschiedenen Stellen Maßnahmen des aktiven Schallschutzes beim Betrieb von Flugplätzen und Flugzeugen (z.B.: §§ 2 Abs. 1 Nr. 4, 29b Abs. 1 LuftVG).⁽²⁵⁾ Ähnlich wie das FluLärmG soll auch das LuftVG sowohl vor objektiv bestehenden Gefahren als auch vor Belästigung schützen, wie in §§ 29, 29b LuftVG zum Ausdruck kommt.

Ein Kernstück im System des Schutzes vor Fluglärm bildet § 8 Abs. 1 S. 3 LuftVG. Durch die Vorschrift werden die Schwellenwerte des FluLärmG mit dem für die Zulassung von Flughäfen erforderlichen Planfeststellungsverfahren derart verzahnt, dass die in § 2 Abs. 2 FluLärmG genannten Werte für die Abwägung im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens beachtlich, also bindend, sind.⁽²⁶⁾ Dabei bezieht sich die Bindungswirkung auf das Maß der jeweils zugrunde zu legenden Schalldruckpegel. Sie sind nicht in das Ermessen der Planfeststellungsbehörde gestellt und können deshalb im Abwägungsvorgang weder höher noch niedriger festgelegt werden.⁽²⁷⁾ So werden ein hohes Maß an Rechtssicherheit und die Vergleichbarkeit der Planfeststellungsverfahren verschiedener Flughäfen gewährleistet. Die Planfeststellungsbehörde muss generalisierend ermitteln, wie viele Menschen von der beantragten Maßnahme über die Schwellenwerte des § 2 Abs. 2 FluLärmG hinaus betroffen wären und dies als erheblichen Belang in ihre Abwägung einstellen. Über diesen Mechanismus wird das Lärmschutzbedürfnis der Bevölkerung mit dem infrastrukturellen und volkswirtschaftlichen Interesse am jeweiligen Flughafenbetrieb in Einklang gebracht. Mit der Bezugnahme auf die Schwellenwerte des FluLärmG konkretisiert der Gesetzgeber die fachplanerische Unzumutbarkeitsschwelle,⁽²⁸⁾ die schon bei geringeren Lärmbelastungen eingreift als die verfassungsrechtliche Unzumutbarkeitsschwelle.

Lärmbelastungen, die die Schwellenwerte der Tag-Schutzzone 1, bzw. der Nacht-Schutzzone überschreiten, gelten dabei als im fachplanungsrechtlichen Sinne unzumutbar.⁽²⁹⁾ Sie sollen möglichst unterbunden werden. Ist dies nicht möglich und bestehen andere Interessen, die eine Planfeststellung rechtfertigen, führt ein Überschreiten der Werte jedoch nicht zur Unzulässigkeit der Planaufstellung. Denn als abwägungserheblicher Belang stellen die Schwellenwerte keinen Planungsleitsatz dergestalt dar, dass eine Planfeststellung in jedem Fall zu unterbleiben hätte, sofern die Schwellenwerte auf bestimmten Grundstücken überschritten werden. Vielmehr sind sie wie andere abwägungserhebliche Belange auch in das Abwägungsmaterial einzustellen und können im Rahmen der Abwägung von diesen überwogen werden. In diesem Fall löst ein Überschreiten der Schwellenwerte jedoch eine Pflicht zur Vornahme von passiven Schutzmaßnahmen im Wege des physisch-realen Ausgleichs aus, die ihrerseits nicht weggewogen werden kann.⁽³⁰⁾ Diese Schutzmaßnahmen finden sich in der Erstattungspflicht für bauliche Maßnahmen des § 9 FluLärmG wieder. Auch im fachplanerischen Zusammenhang stellen sich die für die Tag-Schutzzone 1 und die Nacht-Schutzzone geltenden Werte des § 2 Abs. 2 Nr. 1 FluLärmG mit anderen Worten nicht als Grenzwerte im engeren Sinne, das heißt als in jedem Fall zu vermeidende Expositionen, dar, sondern als Auslöseschwelle für das Erfordernis von Schutzmaßnahmen.

Folglich führt die Verknüpfung des Planfeststellungsverfahrens als präventive Lärmschutzmaßnahme mit dem Ausgleichsverfahrens nach dem FluLärmG dazu, dass kein Bürger unzumutbaren Belastungen ausgesetzt ist. Auch unterhalb dieser Zumutbarkeitsschwelle auftretende Lärmbelastungen sind nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts abwägungsrelevant.⁽³¹⁾ Ihre Gewichtung richtet sich danach, wie stark die Belastungswirkung an die Zumutbarkeitsschwelle heranreicht.⁽³²⁾ Zudem erachtet das Bundesverwaltungsgericht in Umkehrung der gesetzlichen Konzeption⁽³³⁾ die Nachtruhe im Abwägungsvorgang als derart relevant, dass sie nur durch Nachweis eines standortspezifischen Nachtflugbedarfs und auch dann nur unter strengen Voraussetzungen überwunden werden kann.⁽³⁴⁾ Durch dieses Verfahrenserfordernis ist sichergestellt, dass die Lärmschutzbelange der Bevölkerung unter dem aktuell geltenden Fachplanungsrecht optimal ermittelt werden und ihnen größtmögliche Berücksichtigung zuteilwird. Lediglich unerhebliche Auswirkungen von Fluglärm sind von der Behörde nicht in den Planungsvorgang einzustellen.⁽³⁵⁾

c) Die bestehenden Regelungen zum Schutz vor Fluglärm als verfassungskonforme
Umsetzung des Grundrechts auf körperliche Unversehrtheit

Durch das dargestellte synchronisierte System zum Schutz vor Fluglärm trägt der Gesetzgeber sowohl dem Schutzgehalt des Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG als auch dem Prinzip der Gefahrenvorsorge Rechnung. Die Vorschriften des FluLärmG sowie des Luft- VG sind verfassungsgemäß. Dies hat das Bundesverfassungsgericht bereits 1981 für das FluLärmG in seiner Fassung von 1971 entschieden,⁽³⁶⁾ obwohl das Gesetz damals noch die deutlich höheren Schwellenwerte für die Festlegung der Schutzzonen von 67 dB(A), bzw. 75 dB(A) beinhaltete. Das novellierte FluLärmG mit seinen strengeren Schwellenwerten verletzt die verfassungsrechtliche Schutzpflicht des Gesetzgebers erst recht nicht. Das folgt aber nicht schon allein daraus, dass die Schwellenwerte verschärft worden sind, denn nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts können auch ursprünglich verfassungsrechtlich unbedenkliche Schwellenwerte durch einen fortschreitenden Kenntnisstand von Wissenschaft und Technik die Anforderungen an die Einhaltung der Pflicht zur Gefahrenvorsorge unterschreiten.⁽³⁷⁾ In einem solchen Fall entsteht eine Nachbesserungspflicht des Gesetzgebers.

Eine solche wird von dem aktuellen Schutzkonzept aber gerade nicht ausgelöst. Denn die geltenden Bestimmungen stellen sicher, dass kein Bürger unzumutbaren Belastungen ausgesetzt ist. Nach dem immer noch geltenden Stand der Wissenschaft treten zurechenbare, für den Schutzbereich des Rechts auf körperliche Unversehrtheit relevante Gesundheitsgefahren durch Lärm erst ab einem Dauerschalldruckpegel am Tage von ca. 70 dB(A) auf.⁽³⁸⁾ Auch im unter dieser Zumutbarkeitsgrenze liegenden Bereich können nach aktuellen Studien jedoch bestimmte Erkrankungen statistisch gesehen häufiger vorkommen als in unbelasteten Bereichen. Deshalb kommt dort, wo Gesundheitsgefährdungen auftreten, die bereits erwähnte Vorsorgepflicht des Gesetzgebers zum Tragen. Bei deren Beachtung steht dem Gesetzgeber nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG „ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu, der auch Raum lässt, um etwa konkurrierende öffentliche und private Interessen zu berücksichtigen“⁽³⁹⁾. Eine Verletzung der Schutzpflicht liegt nur dann vor, wenn der Gesetzgeber entweder überhaupt keine Vorkehrungen gegen die Gefährdung getroffen hat oder die getroffenen Vorkehrungen schlechterdings ungeeignet sind, Schutz zu gewährleisten.⁽⁴⁰⁾ Den ihm zustehenden Spielraum hat der Gesetzgeber in nicht zu beanstandender Weise genutzt, um ein möglichst hohes Niveau des Gesundheitsschutzes zu gewährleisten, gleichzeitig aber die Interessen an einer funktionsfähigen Flughafeninfrastruktur nicht außer Acht zu lassen. Besonders deutlich kommt dies darin zum Ausdruck, dass bereits das Erreichen des Dauerschalldruckpegels der Tag-Schutzzone 2 im Planfeststellungsverfahren nach § 8 Abs. 1 S. 3 LuftVG abwägungsrelevant ist. Denn dieser Pegel ist anders als diejenigen der Tag-Schutzzone 1 und der Nachtschutzzone gerade als zumutbar zu betrachten. Er konkretisiert die fachplanerische Zumutbarkeitsschwelle nicht. Indem er dennoch anordnet, dass das Erreichen dieses Pegels in einem Gebiet mit in die Abwägung einbezogen werden muss, formt der Gesetzgeber den Grundrechtsschutz bei der Fachplanung detailliert und effektiv aus. Das Bundesverwaltungsgericht teilt diese Ansicht und hat die Schwellenwerte auch des novellierten FluLärmG mehrfach als verfassungsrechtlich unproblematisch behandelt.⁽⁴¹⁾

d) Keine verfassungsrechtliche Nachbesserungspflicht auf Grundlage der
neueren Lärmwirkungsforschung

An der Verfassungsmäßigkeit der bestehenden Regeln zum Schutz vor Fluglärm ändern auch die neuesten Ergebnisse der Fluglärmforschung und insbesondere die NORAH- Studie aus dem Jahre 2015 nichts. Die NORAH-Studie wurde im April 2011 anlässlich der Erweiterung des Frankfurter Flughafens um eine vierte Landebahn in Auftrag gegeben. Sie hat die Auswirkungen von Fluglärm, aber auch die des Bahn- und Straßenverkehrs in fünf Teilstudien ausgiebig untersucht. Dabei kommt ihr der Verdienst zu, durch die Einbeziehung von Datensätzen der gesetzlichen Krankenkassen sowie die adressgenaue Zuordnung der Schallpegel eine bisher für Deutschland unerreichte Datengrundlage geschaffen zu haben. Zudem stellt sie die neueste umfassende Studie auf diesem Gebiet dar. Ergänzend dazu bietet die Charité-Literaturanalyse einen Gesamtüberblick über die aktuell relevanten Veröffentlichungen zum Thema Fluglärm.

Die in der NORAH-Studie und der Charité-Literaturanalyse präsentierten Erkenntnisse bestätigen dabei im Wesentlichen den bisher bereits bekannten Stand der Lärmwirkungsforschung.⁽⁴²⁾ Ein belastbarer Zusammenhang zwischen Fluglärmeinwirkungen und Erkrankungen, der vor den dargestellten Anforderungen der Rechtsprechung eine gesetzgeberische Nachbesserungspflicht auslösen könnte, ergibt sich aus den Ergebnissen der Studie nicht. So weist die NORAH-Studie keine statistisch signifikante Korrelation von zunehmender Lärmbelastung und dem Auftreten von Herz-Kreislauferkrankungen nach.⁽⁴³⁾ Lediglich für die Herzinsuffizienz konnte ein statistisch signifikanter Anstieg des Erkrankungsrisikos um 1,6 % pro 10 dB(A) Zunahme des Dauerschallpegels ermittelt werden. Dieser geringe Wert stellt zum einen aber keine Kausalitätsbeziehung her und liegt zum anderen deutlich unter den vergleichbaren Werten des Schienen- und Straßenverkehrs.⁽⁴⁴⁾ Bei diesen Verkehrsträgern waren deutliche Risikoerhöhungen bereits ab einem Dauerschallpegel von ca. 45 dB(A) festzustellen. Eine vergleichbare Risikoerhöhung bei einem Dauerschallpegel dieser Höhe existiert für Fluglärm nicht. Ebenfalls konnten keine Auswirkungen von Fluglärm auf den Blutdruck festgestellt werden.⁽⁴⁵⁾ In Bezug auf möglicherweise mit dem Luftverkehrslärm in Zusammenhang stehende Depressionserkrankungen sind die Ergebnisse der Studie uneindeutig. So wurde beispielsweise bei mittleren Schallwerten ein Anstieg der Erkrankungswahrscheinlichkeit ermittelt, während die Wahrscheinlichkeit bei höheren Pegeln entgegen der Erwartungen wieder deutlich absank, obwohl die Risikokurve für den gleichfalls beobachteten Straßenverkehr mit Pegelzunahme weiter linear anstieg.⁽⁴⁶⁾ Auf dieser Grundlage lassen sich somit noch keine validen Schlüsse zum Einfluss von Fluglärm auf Depressionen ziehen, zumal schon aufgrund des gewählten epidemiologischen Analyseansatzes eine kausale Beziehung zwischen Fluglärm und Erkrankung nicht hergestellt werden konnte. Der Gesetzgeber ist durch den aktuellen Forschungsstand nicht gehalten, zur Verwirklichung seiner verfassungsrechtlichen Schutzpflicht Anpassungen an den geltenden Vorschriften zum Schutz vor Fluglärm vorzunehmen. Die in der NORAH-Studie gefundenen möglichen Auswirkungen auf die körperliche Gesundheit waren dem Gesetzgeber bei der Novellierung des FluLärmG 2007 bereits bekannt und sind dementsprechend schon bei der Festsetzung der Schwellenwerte berücksichtigt worden.⁽⁴⁷⁾ Somit verwundert es nicht, dass negative Effekte auf die körperliche Gesundheit vor allem oberhalb der im FluLärmG festgesetzten Werte auftreten.⁽⁴⁸⁾ Diese Auffassung wird durch die bisherige Rechtsprechung gestützt. In einer aktuellen Entscheidung⁽⁴⁹⁾ kommt der Hessische Verwaltungsgerichtshof unter expliziter Bezugnahme auf die Ergebnisse der NORAH-Studie zu dem Ergebnis, das weder die NORAH-Studie noch andere aktuelle Forschungsvorhaben einen neuen Stand der Lärmwirkungsforschung etabliert hätten, der ein Absinken der bestehenden Regelungen unter den gebotenen Schutzstandard bedeuten würde.⁽⁵⁰⁾

Da keine verfassungsrechtliche Pflicht besteht, die gesetzlichen Regelungen zum Schutz vor Fluglärm zu verschärfen, soll im Nachgang untersucht werden, ob und inwieweit andere Belange eine gesetzgeberische Aktivität erfordern.

Der Gesetzgeber hat bei Erlass des novellierten FluLärmG im Jahre 2007 der Bundesregierung auferlegt, die damals festgelegten Schwellenwerte für die Bestimmung der Lärmschutzzonen alle zehn Jahre zu überprüfen, vgl. § 2 Abs. 3 FluLärmG. Der Berichtszeitraum läuft in diesem Jahr zum ersten Mal ab, ohne dass der Bericht der Bundesregierung bereits fertiggestellt wäre. Die Bundesregierung hat jedoch eine Veröffentlichung für dieses Jahr angekündigt. Das Umweltbundesamt hat dem Bericht der Bundesregierung vorgegriffen und seine Forderungen in einem eigenen Fluglärmbericht dargelegt. Dieser gibt naturgemäß nicht die Sicht der Bundesregierung wieder, sondern soll sie nach der Intention des Umweltbundesamtes bei der Berichtserstellung „unterstützen“.⁽⁵¹⁾ Er ist insofern für die Evaluierung der Lärmschutzzonen- Schwellenwerte nicht maßgeblich. Der Bericht geht allerdings über den gesetzgeberischen Auftrag des § 2 Abs. 3 FluLärmG hinaus, indem er weitere Aspekte des Lärmschutzes in die Betrachtung mit einbezieht.⁽⁵²⁾ In Bezug auf die Gesundheitsgefahren des Flugverkehrslärms fasst der Bericht aktuelle Studien zum Thema selektiv zusammen und leitet daraus unter anderem die Empfehlung ab, die Schwellenwerte des FluLärmG zu senken.⁽⁵³⁾

Dabei verkennt das Umweltbundesamt, dass die Schwellenwerte des § 2 Abs. 2 FluLärmG nicht gleichsam automatisch eventuellen neuen lärmmedizinischen Erkenntnissen folgend angepasst werden müssen, da bereits die jetzigen Schwellenwerte deutlich unterhalb der Schwelle eines Grundrechtseingriffs liegen. Vielmehr unterliegen sie dem gesetzgeberischen Abwägungsprozess darüber, welche Interessen verstärkt berücksichtigt und folglich anderen berechtigten Interessen vorgezogen werden sollen.⁽⁵⁴⁾ Dadurch, dass in der Betrachtung des Umweltbundesamtes andere Interessen als der Lärmschutz unberücksichtigt bleiben und die bestehenden Schwellenwerte lediglich unter dem Gesichtspunkt des Lärmschutzes bewertet werden, können die Empfehlungen zur Neufestlegung der Schwellenwerte nicht als alleinige Grundlage des erforderlichen gesetzgeberischen Abwägungsvorgangs dienen. Denn in der Empfehlung konkreter Schwellenwerte nehmen sie dessen Ergebnis vorweg, ohne aber überhaupt die notwendigen Abwägungsmaterialien berücksichtigt zu haben. Dies gilt umso mehr, als das Umweltbundesamt selbst zugesteht, dass die Erkenntnisse der Lärmwirkungsforschung alleine nicht hinreichend aussagekräftig sind, um konkrete Schwellenwerte festzulegen, sondern vielmehr eine Zumutbarkeitsentscheidung zu treffen ist.⁽⁵⁵⁾ Weshalb das Umweltbundesamt ausgehend von dieser Erkenntnis sich nicht entweder in Zurückhaltung bezüglich der Empfehlung konkreter Schwellenwerte übt, oder aber zumindest die weiteren betroffenen Interessen in seine Entscheidungsfindung mit einbezieht, ist nicht nachvollziehbar. Die kritiklose Übernahme der vom Umweltbundesamt empfohlenen Schwellenwerte würde mithin die Gefahr bergen, den im Rahmen der Novellierung des FluLärmG 2007 gefundenen umfangreichen Kompromiss zwischen den verschiedenen Interessengruppen einseitig zu verschieben.⁽⁵⁶⁾ Es bleibt somit abzuwarten wie der maßgebliche Evaluationsbericht der Bundesregierung mit dieser Problematik umgehen wird.

Anders als im Bericht des Umweltbundesamtes suggeriert, existieren in der Lärmforschung wie dargelegt auch keine neuen Erkenntnisse zu Gesundheitsgefährdungen. Diesbezüglich wirkt der Bericht stellenweise nicht ausgewogen. So formuliert er zur Untermauerung seiner Forderungen, ein Anstieg des Erkrankungsrisikos bei Herz- Kreislaufkrankheiten sei bei einem Pegelanstieg „nicht auszuschließen“⁽⁵⁷⁾, ohne darauf hinzuweisen, dass ein solcher Zusammenhang wissenschaftlich nicht belegt ist. Gerade die NORAH-Studie als neueste und umfassendste Studie zum Thema konnte einen solchen Zusammenhang unter Zugrundelegung der aktuellen Schwellenwerte nicht als statistisch signifikant nachweisen.

Der Gesetzgeber darf auch dann regulativ tätig werden, wenn keine neuen Erkenntnisse über Gesundheitsgefahren vorliegen, die zu einer entsprechenden verfassungsrechtlichen Pflicht führen würden. Dies gestattet ihm die gesetzgeberische Einschätzungsprärogative bzw. sein Ermessenspielraum zur Ausgestaltung der praktischen Konkordanz der Grundrechte. Da nach dem jetzigen Stand der Lärmwirkungsforschung auf Basis der aktuellen Lärmvorschriften und insbesondere der Schwellenwerte des § 2 Abs. 2 FluLärmG jedoch eine Gesundheitsgefahr durch Fluglärmimmissionen nicht besteht, kann der Schutz der körperlichen Gesundheit nicht zum Ziel solcher Regulierung gemacht werden. Die Eignung von Maßnahmen in diese Richtung wäre von vornherein zu bezweifeln. Ausgangspunkt weiterer gesetzgeberischer Tätigkeit zur Verschärfung von Fluglärmvorschriften können daher nur Schutzgüter bzw. –ziele sein, die nicht die körperliche Unversehrtheit oder das Eigentum betreffen und damit nicht die tatsächliche Belastung durch Fluglärm, sondern lediglich die von den Betroffenen empfundene Belastung, mithin die Belästigung adressieren. Der Fluglärmbericht des Umweltbundesamtes stellt letztere deshalb in den Vordergrund. Und auch die NORAH-Studie beschäftigt sich in einer eigenen Teilstudie ausführlich mit den Belästigungswirkungen von Fluglärm.

Ob allerdings die „Fluglärmbelästigung“ ein hinreichend gewichtiger Belang für gesetzliche Veränderungen und hierfür überhaupt eine geeignete Regulierungsgrundlage ist, erweist sich als zweifelhaft. Der Schutz vor erheblichen Belästigungen ist als gesetzgeberische Zielvorstellung im FluLärmG bereits verankert. Sofern die Belästigung durch Fluglärm als Beeinträchtigung des Schutzes der körperlichen Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG betrachtet würde, ergäbe sich aus den obigen Ausführungen bereits, dass diesbezüglich keine gesetzgeberische Handlungspflicht besteht. Ist dies nicht der Fall, ist die Belästigung durch Fluglärm ein Belang, der im Rahmen der praktischen Konkordanz, d.h. dem gerechten Ausgleich der Geltung konkurrierender Grundrechte unterliegt. Dieser Belang ist daher mit dem öffentlichen Bedürfnis nach Luftverkehr ebenso in Einklang zu bringen wie mit den Grundrechten der in der Luftverkehrswirtschaft tätigen Unternehmen.

Voraussetzung dafür, dem Schutz vor Belästigung durch Fluglärm ein Gewicht zuzuerkennen, das eine weitere Einschränkung der konkurrierenden Grundrechte erfordert, ist aber eine geeignete Grundlage für gesetzgeberische Regulierung. Schwierigkeiten zeigen sich dabei bereits bei der objektiven Bestandserhebung der Fluglärmbelästigung. Wie bereits dargestellt, beruht die Ermittlung der Fluglärmbelästigung nicht auf objektiv feststellbaren Tatsachen, sondern auf subjektiven Meinungsäußerungen aufgrund einer Befragung. Die Ergebnisse der Befragung werden quantitativ in ein Verhältnis gesetzt, um das Ergebnis objektiviert ausdrücken zu können. Dabei darf aber nicht vergessen werden, dass die Grundlage dieses vermeintlich objektiven Ergebnisses eine subjektive Einschätzung und keine objektiv feststellbare Tatsache ist. Damit entsteht die grundsätzliche Schwierigkeit, ob überhaupt und inwieweit gruppenbezogene Empfindungen für die Regulierung zum Schutz vor Fluglärm, insbesondere der Festlegung gesetzlicher Schwellenwerte herangezogen werden können. Denn das Belästigungsempfinden korreliert nur begrenzt mit der tatsächlichen Lärmbelastung wie sie durch Schwellenwerte ausgedrückt wird.

Die Belästigungsreaktion lässt sich nur etwa zu einem Drittel durch die objektive Lärmbelastung erklären.⁽⁵⁸⁾ Ebenfalls maßgeblich sind die Anzahl der Fluglärmereignisse sowie nicht-akustische Faktoren.⁽⁵⁹⁾ Solche nicht-akustischen Faktoren sind beispielsweise die persönliche Lärmempfindlichkeit oder die Angst vor Schäden durch die Lärmquelle. Als soziale Faktoren beeinflussen unter anderem das Vertrauen in die Verantwortlichen oder die allgemeine Einstellung zur Lärmquelle das Belästigungsempfinden. Dabei hat sich gezeigt, dass insbesondere die Einstellung zur Lärmquelle ein maßgeblicher Faktor für den Grad der gefühlten Belästigung ist, wobei sich Belästigung und Einstellung wechselseitig beeinflussen. Man kann sagen, dass eine negative Einstellung zur Lärmquelle mit einem stärkeren Belästigungsempfinden der Betroffenen einhergeht.⁽⁶⁰⁾ Gerade diese negative Einstellung lässt sich aber wie andere soziale Faktoren auch, etwa die Lärmempfindlichkeit, nicht sinnvoll zu bestimmten Dauerschallpegeln in Bezug setzen. Auch die Art, wie eine bestehende Lärmbelastung kommuniziert wird, beeinflusst das persönliche Belästigungsempfinden. So ist bekannt, dass die Angst vor Gesundheitsschädigungen durch Lärm das Belästigungsempfinden stark ansteigen lässt.⁽⁶¹⁾ Vor diesem Befund liegt die Vermutung nahe, dass plakative Behauptungen von Gesundheitsschäden durch Fluglärm, wie sie teils öffentlich aufgestellt werden,⁽⁶²⁾ das Belästigungsempfinden der Bevölkerung ansteigen lassen, ohne dass dies durch die tatsächliche Lärmbelastung vermittelt wird.

Ebenso weckt auch die Methodik der Quantifizierung der Fluglärmbelästigung Zweifel daran, dass die Belästigung eine geeignete Grundlage für ein verhältnismäßiges regulatorisches Vorgehen ist. So ist bisher nicht nachvollziehbar dargelegt, warum der Anteil Hochbelästigter ab dem das Belästigungsempfinden der Bevölkerung Relevanz haben soll, gerade bei 25 % liegen soll. Diese Grenzziehung beruht auf keiner gesetzlichen Grundlage. Auch existiert keine plausible wissenschaftliche Begründung dafür. Der Anteil von 25 % ist nicht fachlich von der Lärmwirkungsforschung determiniert. ⁽⁶³⁾ Vor allem bei Berücksichtigung des Umstands, dass etwa 10 % der Bevölkerung besonders lärmempfindlich sind, erscheint er recht niedrig gegriffen, um so erhebliche Maßnahmen wie eine Absenkung der Schallschutzwerte rechtfertigen zu können. Denn bei der genannten Bevölkerungsgruppe treten Belästigungsreaktionen bei jeder noch so geringen Lärmbelastung auf.⁽⁶⁴⁾

Auch methodisch weist die Operationalisierung des Begriffs Belästigung erhebliche Schwierigkeiten auf. Mangels Einigkeit darüber, was unter dem Begriff der Belästigung im Zusammenhang mit Fluglärm zu verstehen ist, besteht die Gefahr, dass die Befragten ein unterschiedliches Verständnis des Begriffs Belästigung zu Grunde legen. Ist dieser Umstand bei der Erhebung persönlicher Empfindungen noch unausweichlich und demgemäß eventuell zu tolerieren, so gilt dies für andere methodische Schwächen der Erhebung des Belästigungsniveaus nicht. Die Einschätzung der Belästigung variiert beispielsweise je nach Art der Befragung. In der Charité-Literaturanalyse wird dargelegt, dass bei persönlicher Befragung der Probanden die Belästigungswerte tendenziell niedriger ausfielen als bei einer anonymen Befragung mittels Fragebogen. Erkenntnisse, wie sich die Befragung über digitale Medien auf das Belästigungslevel auswirkt, gibt es noch nicht.⁽⁶⁵⁾ Gleichwohl wird die Lärmbelästigung teilweise mit Online-Fragebögen erhoben.⁽⁶⁶⁾ Überdies ist das jeweilige Belästigungsempfinden von Ort zu Ort unterschiedlich stark ausgeprägt.⁽⁶⁷⁾ Eine gesetzlich verankerte Berücksichtigung des Anteils Hochbelästigter würde den örtlichen Gegebenheiten damit nicht gerecht werden können und das Planfeststellungsverfahren von vornherein ungerechtfertigter Weise in eine Richtung beeinflussen.

Neben der Frage nach einer geeigneten Grundlage für die Verschärfung des Schutzes vor Fluglärm stellt sich damit die Frage nach der ausreichenden Eignung der gesetzgeberischen Regulierung. Zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit einer gesetzgeberischen Tätigkeit ist erforderlich, dass die gesetzgeberische Maßnahme geeignet ist, das von ihr verfolgte Ziel zu erreichen. Ob z.B. eine Verringerung der Lärmwerte des FluLärmG überhaupt zu einem geringeren Maß an Belästigung führen würde, muss aufgrund der aktuellen Erkenntnisse in Frage gestellt werden. Denn zum einen hat das Maß des Dauerschallpegels keinen ausschlaggebenden Einfluss auf das Belästigungsempfinden. So kann als Ergebnis der NORAH-Studie festgestellt werden, dass für den Flughafen Frankfurt derjenige Dauerschallpegel, bei dem 25 % der betroffenen Bevölkerung angeben, erheblich belästigt (highly annoyed) zu sein, heutzutage annähernd 10 dB(A) unter demjenigen des Jahres 2005 liegt,⁽⁶⁸⁾ ohne dass die Fluglärmbelastung in dieser Zeitspanne in den meisten Wohnsiedlungen rund um den Flughafen (wesentlich) gestiegen ist, in einigen Berichten sogar zurückgegangen ist. Mit anderen Worten tendiert die Bevölkerung dazu, sensibler auf Lärmbelastungen zu reagieren, die ehemals toleriert wurden. Diesem Effekt kann nicht durch eine Absenkung der Lärmschwellenwerte des FluLärmG begegnet werden, da diese Maßnahme keinen Einfluss auf das Fortschreiten der beschriebenen Entwicklung hätte. Zum anderen würde eine Absenkung der Werte des § 2 Abs. 2 FluLärmG primär lediglich zur Ausdehnung der Schutzzonen führen. Aufgrund des bereits bestehenden Baustandards ist jedoch davon auszugehen, dass die meisten der dann neu von den Erstattungsansprüchen umfassten Gebäude aktuell schon den dann an die Dämmung zu stellenden Anforderungen genügen, so dass der praktische Nutzen sehr gering wäre.⁽⁶⁹⁾ Senkungen des Belästigungsniveaus wären so nicht zu erreichen. Dies gesteht auch das Umweltbundesamt ein.⁽⁷⁰⁾ Das Maß der Belästigung ist somit keine geeignete Größe zur Verschärfung gesetzlicher Schwellenwerte zum Schutz vor Fluglärm, da es am notwendigen, objektivierbaren Zusammenhang zwischen Fluglärmbelästigung und konkreter Maßnahme fehlt.

Auch die Vornahme anderer regulatorischer Ansätze, wie der Fluglärmkontingentierung oder strikte Nachtflugverbote können nur schwerlich mit der Verbesserung des Schutzes vor Fluglärmbelästigung begründet werden. Denn auch bei diesen Maßnahmen fehlt es nach den obigen Darstellungen am notwendigen Wirkungszusammenhang. Die bisher erreichte Reduzierung des Fluglärms hat gerade nicht dazu geführt, dass die Belästigung durch Fluglärm abgenommen hat.

Selbst wenn man das Belästigungsempfinden bei der Änderung gesetzlicher Regelungen zum Schutz vor Fluglärm stärker berücksichtigen wollte, so würde dies nicht zwangsläufig zu einer Absenkung der aktuell bestehenden Lärmschutzzonen-Schwellenwerte oder anderen Maßnahmen führen. Die Bestimmung der Schwellenwerte ist wie dargelegt unterhalb des Bereichs der Gesundheitsbeeinträchtigung stets Ergebnis einer komplexen Abwägung zwischen den widerstreitenden Interessen und damit eine Wertungsentscheidung. Der Gesetzgeber besitzt einen Beurteilungsspielraum darüber, welche Belästigungen er als noch tolerierbar ansieht und welche als nicht mehr akzeptabel.⁽⁷¹⁾ Eine Gewichtungsvorgabe, dass die subjektiv empfundene Belästigung eines Anteils der Fluglärm-Betroffenen stets höher zu gewichten wäre als die Interessen am Betrieb von Flughäfen, besteht nicht. Die jeweiligen Belästigungsquoten können dem Gesetzgeber daher allenfalls ein Gefühl für die Relevanz des Lärmschutzes innerhalb der Bevölkerung vermitteln. Sie ersetzen jedoch nicht die Auseinandersetzung mit dem konfligierenden Interesse an einem möglichst umfangreichen Flughafenbetrieb.

Daneben hat der Gesetzgeber auch die rechtlich geschützten Interessen der Flughafenbetreiber und der Fluglinien zu berücksichtigen.⁽⁷²⁾ Hinzu kommen verschiedene öffentliche Interessen. Bei Flughäfen handelt es sich um knappe Infrastruktureinrichtungen,⁽⁷³⁾ die entsprechend hoch ausgelastet sein sollten, damit sie zum einen effizient arbeiten können und zum anderen eine Zersplitterung des Flughafennetzes mit der Folge einer größeren Anzahl an Personen, die Fluglärm ausgesetzt sind, vermieden werden kann. Zusätzlich ist der nicht zu unterschätzende volkswirtschaftliche Nutzen, der durch das Vorhandensein gut ausgebauter Flughäfen erzielt werden kann und der der Gesamtbevölkerung zugutekommt, mit in diese Abwägung einzustellen. Schließlich muss berücksichtigt werden, dass zwar ein großes, rechtlich schützenswertes Interesse an der freien Wahl der eigenen Wohnung besteht,⁽⁷⁴⁾ die individuelle Lärmexposition von den Betroffenen jedoch beeinflussbar ist. Menschen, die von sich selbst wissen, besonders lärmempfindlich zu sein, können einer erhöhten Lärmexposition dadurch entgehen, dass sie flughafennahe Gebiete zum Wohnen meiden. Dieser Umstand sollte in der Abwägungsentscheidung des Gesetzgebers zumindest nicht gänzlich unberücksichtigt bleiben.

Es hat sich gezeigt, dass das FluLärmG in seiner Fassung von 2007 im Zusammenhang mit den weiteren Vorschriften zum Schutz vor Fluglärm, die durch Fluglärm auftretenden Gesundheitsgefährdungen und auch die unterhalb dieser Schwelle liegenden Beeinträchtigungen erfolgreich reguliert. Auf der Basis der bestehenden strengen Schwellenwerte ist nach dem aktuellen Stand der Wissenschaft nicht mit einer gesundheitlichen Gefährdung oder sonstigen relevanten Beeinträchtigung der Bevölkerung zu rechnen. Gesetzgeberischer Handlungsbedarf zur Absenkung der Schwellenwerte des FluLärmG in seiner Fassung von 2007 besteht daher nicht. Eine Anpassung der Schwellenwerte wäre auch abgesehen von der fehlenden verfassungsrechtlichen Pflicht nicht zielführend. Das Ausmaß subjektiver Belästigung, das offenbar zum Anknüpfungspunkt weitergehender gesetzgeberischer Intervention gemacht werden soll, ist für einen Interessensausgleich auf gesetzgeberischer Ebene nicht sonderlich geeignet. Der Belästigung fehlt es aufgrund der subjektiven Grundlage an der objektiven Zuordnung, die für die abstrakt-generelle gesetzgeberische Regulierung notwendig ist. Ebenso fehlt es an dem notwendigen Kausalzusammenhang zwischen den Entwicklungen des Fluglärms und der Reduzierung der Belästigung. Das System zum Schutz vor Fluglärm basiert ebenso wie die die Regelungen zum Schutz vor anderen (Verkehrs-)Lärmarten auf der Messung und Berechnung der objektiven Lärmbelastung. Eine stärkere Anknüpfung an die Belästigungswirkung von Fluglärm steht dazu in einem methodischen Widerspruch.

Darüber hinaus ist das Maß der Belästigung vom tatsächlich messbaren Schalldruck weitgehend entkoppelt. Letzterer stellt für die empfundene Belästigung nur einen Faktor von vielen dar. Elemente wie das Vertrauen in die Verantwortlichen, die generelle Einstellung zum Luftverkehr sowie das persönliche Lärmempfinden spielen hier ebenfalls wichtige Rollen. Sofern das Belästigungsempfinden der Bevölkerung gesenkt werden soll, was unbestritten wünschenswert ist, so müssen zum Erreichen dieses Ziels andere Maßnahmen als die Verschärfung des FluLärmG ergriffen werden. Dazu können beispielsweise bessere Kommunikationsangebote an die betroffenen Bevölkerungsteile gehören sowie aktive Präventionsmaßnahmen, die eine Lärmexposition von Beginn an ausschließen, wie etwa die im FluLärmG bereits angelegten, bisher aber oft umgangenen Bauverbote. Die Absenkung der Schwellenwerte zur Bestimmung von Lärmschutzzonen führt, wenn überhaupt, nur zu einem geringen individuellen Entlastungseffekt. Gleiches gilt für die Einführung von Lärmkontingenten oder Nachtflugverboten. Insbesondere letztere verändern die objektive Fluglärmbelastung deutlich, führen aber nicht zu einer nachhaltigen Verbesserung der subjektiv gesteuerten Fluglärmbelästigung. Die Einführung derartiger Maßnahmen ist damit aufgrund ihres geringen Nutzens und den mit ihnen verbundenen volkswirtschaftlichen Kosten nicht erstrebenswert. Die auf subjektiver Wahrnehmung beruhende Fluglärmbelästigung erweist sich nicht als geeignete Grundlage für eine Verschärfung des bisherigen regulatorischen Systems zum Schutz vor Fluglärm.

_{^{(1) Pressemitteilung des Hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Energie, Verkehr und Landesentwicklung v. 27.09.2016, abrufbar unter: https://wirtschaft.hessen.de/presse/pressemitteilung/laermobergrenze- fuer-den-frankfurter-flughafen, zuletzt abgerufen am 04.12.2017, S. 4.
(2) Präsentation „Lärmobergrenze für den Frankfurter Flughafen“ des Hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Energie, Verkehr und Landesentwicklung v. 27.09.2016, abrufbar unter: https://wirtschaft. hessen.de/verkehr/luftverkehr/laermschutz/laermobergrenzen-fuer-den-frankfurter-flughafen, zuletzt abgerufen am 04.12.2017, Folie 25.
(3) NRW-Luftverkehrskonzept des BUND NRW v. 21.08.2016, abrufbar unter: https://www.bund-nrw. de/fileadmin/nrw/bilder/Mobilit%C3%A4 /2015_08_21_Luftverkehrskonzept_NRW_final.pdf, zuletzt abgerufen am 04.12.2017, S. 19, 22.
(4) Umweltbundesamt, Fluglärmbericht 2017, S. 90.
(5) BT-DrS 18/4331, S. 3.
(6) BT-DrS 18/4331, S. 1.
(7) Gurski, Rainer/Schreckenberg, Dirk, Noise-related annoyance, cognition, and health – Lärmwirkungen im Flughafenumfeld, Band 7: Gesamtbetrachtung des Forschungsprojekts NORAH, abrufbar unter: https://www.norah-studie.de//de/publikationen.html?file=files/norah-studie.de/Downloads /NORAH_Bd7_Gesamt_Endbericht.pdf, zuletzt abgerufen am: 04.12.2017, im Folgenden: NORAH- Studie; Vgl. u.a. den Bericht auf Spiegel Online v. 29.10.2015, „Lärm schadet weniger als befürchtet“, abrufbar unter: http://www.spiegel.de/gesundheit/diagnose/laerm-so-schaedlich-derkrach- von-flugzeug-auto-und-bahn-a-1060136.html, zuletzt abgerufen am 04.12.2017 sowie den Bericht von Stern Online v. 29.10.2015, „Krach ist belastend – aber weniger als befürchtet“, abrufbar
unter: http://www.stern.de/gesundheit/verkehrslaerm-ist-laut-einer-grossen-studie-weniger-belastend- als-befuerchtet-6527088.html, zuletzt abgerufen am 04.12.2017.
(8) Umweltbundesamt, Fluglärmbericht 2017, S. 11; Penzel, Thomas, (Hrsg.), Evaluierung der Forschung zur Wirkung von Fluglärm auf den Menschen, abrufbar unter: https://schlafmedizin.charite. de/fileadmin/user_upload/microsites/kompetenzzentren/schlafmedizin/docs/Webversion_cover_240417.pdf, zuletzt abgerufen am 04.12.2017, im Folgenden: Charité-Literaturanalyse, S. 18 ff.
(9) Umweltbundesamt, Fluglärmbericht 2017, S. 64, 65.
(10) Giesecke/Wysk, in: Hobe/von Ruckteschell (Hrsg.), Kölner Kompendium Luftrecht, Bd. 2 Teil 1 Kap. H Rn. 9, 12.
(11) Hervorhebung nicht im Original.
(12) Jarass, BImSchG, 11. Aufl. 2015, § 3 Rn. 27.
(13) Giesecke/Wysk, in: Hobe/von Ruckteschell (Hrsg.), Kölner Kompendium Luftrecht, Bd. 2 Teil 1 Kap. H Rn. 27.
(14) Charité-Literaturanalyse, S. 33.
(15) Charité-Literaturanalyse, S. 25.
(16) Vgl. Umweltbundesamt, Fluglärmbericht 2017, S. 38 ff.; Charité-Literaturanalyse, S. 34 ff.
(17) BT-DrS 16/508, S. 17 f.
(18) BVerfG, Beschluss v. 14.01.1981 – 1 BvR 612/72; Murswiek, in: Sachs, GG, 7. Aufl. 2014, Art. 2 Rn. 155.
(19) BVerwG, Urteil v. 23.04.1997 – 11 A 17/96; Halama/Stüer, NVwZ 2003, 137 (142); in Bezug auf den Eigentumsschutz des Art. 14 GG geht der Bundesgerichtshof dagegen von einer Zumutbarkeitsschwelle von ca. 75 dB(A) (tags), bzw. ca. 65 dB(A) (nachts) aus, BGH Urteil v. 25.03.1993 – 3 ZR 60/91.
(20) BVerfG, Beschluss v. 20.02.2008 – 1 BvR 2722/06, Rn. 78.
(21) BVerfG, Beschluss v. 04.05.2011 – 1 BvR 1502/08, Rn. 37.
(22) BVerfG, Beschluss v. 29.07.2009 – 1 BvR 1606/08, Rn. 9.
(23) Murswiek, in: Sachs GG, 7. Aufl. 2014, Art. 2 Rn. 149.
(24) BVerfG, Beschluss v. 04.05.2011 – 1 BvR 1502/08, Rn. 29.
(25) Kämper, UPR 2015, 424.
(26) Boewe/Geisler/Bues, in: Hobe/von Ruckteschell (Hrsg.), Kölner Kompendium Luftrecht, Bd. 2 Teil 1 Kap. B Rn. 783; Rathgeb, in: Giemulla/Schmidt (Hrsg.), Frankfurter Kommentar zum Luftverkehrsrecht, Bd. 1.1 Luftverkehrsgesetz, 75. EL (März 2017), § 8 Rn. 74.
(27) Giesecke/Wysk, in: Hobe/von Ruckteschell (Hrsg.), Kölner Kompendium Luftrecht, Bd. 2 Teil 1 Kap. H Rn. 110; Kämper, UPR 2015, 424 (425).
(28) BVerwG, Urteil v. 13.10.2011 – 4 A 4001/10, Rn. 167.
(29) Boewe/Geisler/Bues, in: Hobe/von Ruckteschell (Hrsg.), Kölner Kompendium Luftrecht, Bd. 2 Teil 1 Kap. B Rn. 801.
(30) BVerwG, Urteil v. 13.10.2011 – 4 A 4001/10, Rn. 166.
(31) BVerwG, Urteil v. 13.10.2011 – 4 A 4001/10, Rn. 166; Stüer, Bau- und Fachplanungsrecht, 5. Aufl. 2015, Rn. 4010.
(32) BVerwG, Urteil v. 13.10.2011 – 4 A 4001/10, Rn. 166.
(33) Boewe/Geisler/Bues, in: Hobe/von Ruckteschell (Hrsg.), Kölner Kompendium Luftrecht, Bd. 2 Teil 1 Kap. B Rn. 966.
(34) BVerwG, Urteil v. 16.03.2006 – 4 A 1075/04, Rn. 271; Urteil v. 13.10.2011 – 4 A 4001/10, Rn. 47.
(35) Boewe/Geisler/Bues, in: Hobe/von Ruckteschell (Hrsg.), Kölner Kompendium Luftrecht, Bd. 2 Teil 1 Kap. B Rn. 786.
(36) BVerfG, Urteil v. 14.01.1981 – 1 BvR 612/72.
(37) Vgl. BVerfG, Beschluss v. 04.05. 2011 − 1 BvR 1502/08, Rn. 38.
(38) BVerwG, Urteil v. 16.03.2006 − 4 A 1075/04, Rn. 377; Halama/Stüer, NVwZ 2003, 137 (142).
(39) BVerfG, Beschluss v. 24.01.2007 − 1 BvR 382/05 (Mobilfunk); Urteil v. 30.07.2008 − 1 BvR 3262/07 u.a. (Nichtraucherschutz); Beschluss v. 04.05.2011 − 1 BvR 1502/08, Rn. 38 (Fluglärm).
(40) BVerfG, Beschluss v. 04.05. 2011 − 1 BvR 1502/08, Rn. 38; BVerwG, Urteil v. 04.04.2012 – 4 C 8/09 u.a., Rn. 149.
(41) BVerwG, Beschluss v. 25.03.2009 – 4 B 63/08, Rn. 11; Urteil v. 13.10.2011 – 4 A 4001/10, Rn. 169; Urteil v. 04.04.2012 – 4 C 8/09 u.a., Rn. 145 ff; Beschluss v. 17.02.2015 – 4 B 55/14, Rn. 12.
(42) Gronefeld, ZLW 1/2016, 67 (70).
(43) NORAH-Studie, S. 64.
(44) NORAH-Studie, S. 8, 66.
(45) NORAH-Studie, S. 75.
(46) NORAH-Studie, S. 69.
(47) VGH Kassel, Beschluss v. 29.05.2017 – 9 C 1228/13.T, S. 40; vgl. auch bereits VGH Kassel, Urteil v. 30.04.2015 – 9 C 1507/12.T, Rn. 89 ff. in Bezug auf die vor der NORAH Studie veröffentlichten jüngeren Studien.
(48) Penzel/Glos/Renelt/Zimmermann, Somnologie 2017, 128 (132).
(49) VGH Kassel, Beschluss v. 29.05.2017 – 9 C 1228/13.T, S. 39 f.
(50) VGH Kassel, Beschluss v. 17.11.2015 – 9 C 270/13.T, Rn. 127 ff.
(51) Umweltbundesamt, Fluglärmbericht 2017, S. 14.
(52) Umweltbundesamt, Fluglärmbericht 2017, S. 14 f.
(53) Umweltbundesamt, Fluglärmbericht 2017, S. 50.
(54) Ekardt, Fluglärmschutzgesetz, 1. Aufl. 2012, § 1 Rn. 8, § 2 Rn. 22.
(55) Umweltbundesamt, Fluglärmbericht 2017, S. 48.
(56) Giesecke, ZLW 2/2017, 228 (262).
(57) Umweltbundesamt, Fluglärmbericht 2017, S. 47.
(58) Mittlerweile wird sogar je nachdem, ob nur die Lautstärke oder auch die Häufigkeit der Lärmereignisse mit einbezogen wird, davon ausgegangen, dass akustische Faktoren nur 13,7 %, bzw. 27,6 % der Lärmbelästigung ausmachen, vgl. Bartels/Marki/Müller, The influence of acoustical and non-acoustical factors on short-term annoyance due to aircraft noise in the field — The COSMA study, in: Science of the Total Environment, S. 834-843, zit. nach: Penzel/Glos/Renel/Zimmermann, Somnologie 2017, 128 (129).
(59) Charité-Literaturanalyse, S. 36 f.
(60) Charité-Literaturanalyse, S. 37.
(61) Charité-Literaturanalyse, S. 37.
(62) So z.B. vom Umweltbundesamt, Pressemitteilung „Fluglärm macht krank“, v. 01.03.2010, abrufbar unter: http://www.umweltbundesamt.de/press/pressemitteilungen/fluglaerm-macht-krank, zuletzt abgerufen am 04.12.2017.
(63) Wende/Ortscheid, in: Ziekow (Hrsg.), Bewertung von Fluglärm – Regionalplanung – Planfeststellungsverfahren, S. 13.
(64) Giesecke/Wysk, in: Hobe/von Ruckteschell (Hrsg.), Kölner Kompendium Luftrecht, Bd. 2 Teil 1 Kap. H Rn. 26.
(65) Charité-Literaturanalyse, S. 34.
(66) Auswertung der Online-Lärmumfrage des Umweltbundesamtes, April 2011, abrufbar unter: https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/publikation/long/3974.pdf, zuletzt abgerufen am, 04.12.2017.
(67) Vgl. NORAH-Studie, S. 56.
(68) NORAH-Studie, S. 54, Abb. 5 - 1.
(69) Giesecke, ZLW 2/2017, 228 (264).
(70) Umweltbundesamt, Fluglärmbericht 2017, S. 12.
(71) Ekardt, Fluglärmschutzgesetz, 1. Aufl. 2012, § 1 Rn. 8; Kämper, UPR 2015, 424 (429 f.).
(72) Vgl. BVerfG, Beschluss v. 23. 2. 2010 - 1 BvR 2736/08, Rn. 49; Kämper, UPR 2015, 424 (428).
(73) Boewe/Geisler/Bues, in: Hobe/von Ruckteschell (Hrsg.), Kölner Kompendium Luftrecht, Bd. 2 Teil 1 Kap. B Rn. 967.
(74) Auch wenn das Bundesverfassungsgericht bislang offengelassen hat, ob dies vom Schutzbereich des Art. 11 GG umfasst ist, BVerfG, Beschluss v. 04.05.2011 – 1 BvR 1502/08, Rn. 35.}}