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Luftverkehr wird im Wesentlichen international, das heißt grenzüberschreitend abgewickelt. Darum müssen die Regeln für den Luftverkehr weltweit miteinander vereinbar sein und vereinbart werden. Sie werden von politischen Institutionen auf allen politischen Ebenen festgelegt und umgesetzt. Dabei bilden die internationalen Vorgaben durch die UN-Luftfahrtorganisation ICAO die Grundlage für die europäische wie auch für die deutsche Gesetzgebung.
Luftverkehr verbindet Länder und Kontinente. Die große Mehrheit der Flüge ist grenzüberschreitend: mehr als 80 Prozent der Verkehrsleistung von Fluggesellschaften, die von Deutschland aus fliegen, findet über nicht-deutschem Gebiet statt. Internationaler Luftverkehr kann nur sicher und zuverlässig funktionieren, wenn globale Standards und Verfahren gelten. Der globale Luftverkehr ist in vielen Aspekten bis ins Detail vereinheitlicht, denn die Verkehrsteilnehmer sollen überall die gleichen Richtlinien und Zuständigkeiten vorfinden.
Regeln für den deutschen Luftverkehr werden auf drei Ebenen festgelegt: der internationalen, der europäischen und der deutschen. Dabei werden die maßgeblichen Vorgaben aufgrund des grenzüberschreitenden Charakters des Luftverkehrs auf internationaler Ebene formuliert. Die drei Ebenen arbeiten nicht unabhängig voneinander. Zum einen setzen die nationalen Behörden die Richtlinien und Vorgaben der internationalen und der europäischen Ebene um, zum anderen sind Fachleute aus den nationalen Behörden auch auf europäischer und internationaler Ebene vertreten, so dass der Wissenstransfer sowohl zwischen den einzelnen Ebenen als auch zwischen den Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen und der Europäischen Union gewährleistet ist.
Die folgende Grafik zeigt, welche Organisationen auf den einzelnen Ebenen maßgeblich für Regelungen und Leitlinien zum Thema Fluglärm zuständig sind:
